——对转变乡镇职能的一点粗浅认识

金川镇镇长 吴大鹏

  随着全面建成小康社会和建立社会主义市场经济体制目标的提出，按照十六届四中全会关于提高执政能力的要求，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象发生了显著变化。乡镇职能转变，工作重心转移，工作方式优化势在必行。笔者认为，要实现这一目标，关键要搞清两个问题，通过五个弱化实现五个强化。

  问题之一：乡镇真的无事可做了吗？上面千条线，下面一根针的局面依然没有改变

  从实践中看，虽然税费改革为乡镇减少了收税任务，使乡镇干部从收款的矛盾中得以解脱，但收税毕竟只是乡镇总体工作中的一部分。乡镇作为国家政权和中国共产党执政的基础，作为农村各项工作的“桥头堡”，党和国家的各项方针、政策要靠乡镇去贯彻，各级各部门的工作需要乡镇去执行、配合。如果撤消乡镇或者弱化乡镇，那么，县对村组的管理鞭长莫及，一些重大问题就得不到及时处理，农村的宗族、黑恶势力、门徒会就会趁虚而入。当前，乡镇正处在经济的体制转型、新旧体制交替时期，事务不仅繁多，且比任何时间都更加细化，任务更加明确，各种矛盾和焦点也十分突出，保证人民群众生命财产的安全和维护农村稳定的责任更加重大。

  从理论角度看，关于乡镇政府的职能，乡镇政府干什么，国家已有定位。新宪法和地方各级人民政府组织法中规定，乡镇人民政府是我国的基本国家行政机关和乡镇人大的执行机关，行使七项职权。温家宝总理在省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、公共服务。

  综上所述，无论是从实践方面，还是从理论方面看，上面千条线下面一根针的局面没有改变，乡镇不是无事可做。乡镇也不能撤消。

  问题之二：职能转变仅仅是乡镇政府的事吗?只有各级各部门的职能转变、归位，工作到位，乡镇政府职能转变才会变为现实。

  目前，乡镇政府仍不是一级完整意义上的政府（财权、人权、事权很大程度上由上级决定）。乡镇人民政府既是五级（中、省、市、县、乡镇）权力链条中的一环，又与上级、同级党组织、人大、司法等机关有着千丝万缕的纵向、横向联系。他们对乡镇人民政府的职能转变影响很大。譬如，有的把站所的人、财、物、事权上收，而把第一责任下放给乡镇政府，站所把收的钱上缴到部门，让乡镇包其运转，使乡镇权利和责任剥离，只有责任而无权利，责任大、权力小，难以策应全局，也造成人力资源的浪费，人员管理出现空档，待遇差异拉大，势必顾此失彼，影响干部工作的积极性。因此，转变乡镇职能，实现职能的不错位、不越位，克服和避免不到位，就必须做到：属于乡镇的职能就应该将其责任明确、权利给到位，而不是削弱乡镇政府的职权。相反，不属于乡镇政府的职能，就不应该下放事权，而让乡镇承担无限的责任。
  总之，只有各级党委领导机关、人大权力机关、司法机关和各部门的职能转变、合理归位、工作到位，才会为转变乡镇政府的职能创造良好的前提条件。否则，下转上不转，等于没转；此转彼不转，等于白转。

    乡镇职能怎么转变？

  市场失灵论告诉我们，市场这只无形的手并非无所不能，发展经济、富裕农民，政府依然是强有力的引导者和推动者。可是，政府也并非是万能的，“政府失败”也可能发生，单纯的依靠政府或市场，经济管理是难以和谐到位的，但政府失败比市场失灵后果更严重，损失更大。“国家或政府能力的削弱是必然的，政府应尽量少干预”应是一个趋势（摘自《公共管理学》）。所以，乡镇政府职能的转变主要通过五个弱化来实现五个强化。

弱化包揽代替 强化村民自治

  长期以来，乡镇对村级的管理办法，就是派领导、干部包村，通过包村干部实现乡镇政府与村组，与农民之间的联系、协调、上传下达和各项工作的落实。税费的征收、计划生育政策的落实、群众生产的安排督促，将干部束缚在具体事务中。这种模式在特定历史条件下发挥了积极作用，促进了农村的发展，但随着税改的逐步推进、计划生育工作的法制化、自治化、民主化，《行政许可法》的实施，尤其是村民委员会组织法和中央一号文件的贯彻落实，干部大包大揽的模式已不能适应形势发展的需要。必须弱化包揽代替，强化村民自治，完善村务公开和民主管理。

  弱化包揽代替，就是对交通便利、信息畅通，且班子成员战斗力强的村，取消包村领导、包村干部；对交通不便、居住分散、通讯不畅的村，可以派“协调员”，负责上下联络，督查督办；对村两委班子软弱涣散、瘫痪的，选派得力干部到村任正职，下派任职期间，其身份、级别、待遇不变，并同时享受村干部的报酬，其年度目标责任制考核与村级其他干部同样对待，以村务实绩作为考核的主要依据。

  强化村民自治就是进一步增强以党支部为核心村级组织的号召力，规范重大事项党支部与村委会联席会议、村民代表大会讨论决策程序，把知情权、决策权、监督权交给群众，实现自我管理、自我教育、自我服务。以此把干部从本应由村民自己处理的繁琐事务中解脱出来，将主要精力用在指导农民生产，为农民提供服务，帮助农民致富上。同时，要实现村民自治，还必须注意以下几点：一是加强村两委班子建设，持之以恒地坚持由乡镇党委、政府和群众对村党组织成员、村民委员会班子成员、村信贷经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员，进行民主评议、综合考核。把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，评议和考核结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。对连续两次评为不合格的干部，是村党组织成员的，按党内有关规定处理；是村委会班子成员或集体经济组织班子成员的，应责令其辞职，不辞职的，应启动罢免程序；其他的村务管理人员，由村民会议或代表会议做出处理决定。二是建立和完善村干部的激励制度。大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益。对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并限期改正；对拒不改正，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村委会班子成员的，依法予以罢免。三是抓好村级干部教育培训工作，使他们提高思想认识、政策水平和工作能力。

弱化管理 强化服务

  弱化管理不是放弃管理。所谓的弱化管理，就是要跳出“我就是你的父母官，你就是我的子民”、“我是管你的，你就得顺顺贴贴”的圈子，走出“管理就是收费，管理就是罚款，管理就是命令”的误区，从过去“管、收、批”的干预型越位政府，转变为“扶、帮、助”的服务型贴心政府，把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，以实实在在的服务，促进农村经济发展上水平。

  所谓强化服务，就是要求我们把思想精力从重管理转移到重服务方面来，通过给群众提供政策服务、信息服务、技术服务、法律服务，塑造真正的“服务型”政府。强化服务，就应该让干部同村民一样，人人都会一两门技能，指导农民群众，服务于农民群众。扭转干部只会说“官”话、套话，在抓产业建设过程中，以外行指导内行的状况。要调整建立良好的用人机制，给乡镇农、林、水、畜牧等干部腾出时间和精力，让他们学业务、钻业务、用业务，对目标发展情况和年度任务完成情况进行年度考核，促进技术服务。要整合技术力量，探索产业发展技术服务体系的组织与建立，让现有人员参加技术培训更新知识。积极组织开展科学技术培训，把农户需要的新知识、新技术传授给他们，为产业发展奠定基础；注重提供信息服务，及时了解掌握农产品市场价格和生产情况，定期向农民提供各地农产品价格及质量要求。充分发挥各类协会的服务作用。重点扶持龙头企业。不管大小类型，只要是联结市场与农户、能带动农业发展的农产品加工业和运销业，以及各类经济组织，都应扶持其发展；培育种养专业大户，靠大户快速提高商品量，并促使“土地、资金、技术”等生产要素向大户适度聚集；调节产加销之间的利益关系；对农产品收购环节进行监控，不准哄抬物价或压级压价；帮助产业组织建立“统一经营、技术推广、质量标准、原料收购”等运行体系，使之能够顺利进行社会再生产。同时，牢固树立“全心全意为人民服务”的宗旨，坚持走群众路线，培养群众感情，强化服务意识，寓管理于服务中，注意工作方法，关心群众生活，只要是在政策范围内的，应该最大权限给群众提供方便优惠，要特别关心五保户、残疾人、贫困人口、居住边远等弱势人群的生产生活。

弱化政府行为 强化市场作用

  在当前形势下，国家或政府能力的削弱是必然的，它有利于市场经济基础结构的建立和市场关系的发育，增强国家或政府能力的正确途径是培育和提高社会能力。总之，在转轨时期，政府应尽量减少干预，让市场充分发挥作用，把自己限制在补充的地位上（摘自《公共管理学》）。过去计划经济体制下的全能政府模式，以强制性的行政干预手段来管理社会经济，运作机制还是靠上面的红头文件、领导讲话、上级通知而缺乏法制和市场机制。政府扮演着“家长”的角色，大至家庭的自下而上和发展，小至柴米油盐都由政府说了算。因此，政府所有的经济职能是包揽一切的，所有经济活动都由政府来计划、实施和管理。要校正政府在市场经济中“错位、缺位、越位”行为，在经济管理中，就要弱化政府行为，减少政府干预，强化市场选择和政府监管。