——努力坚守18亿亩耕地不减少

    众所周知，我国是一个人口大国。人均土地资源不足的国情长期存在，以不到世界10%的耕地养育着占世界20%的人口。耕地资源不足，是制约我国经济社会发展的长期性矛盾。依靠本国的力量解决13亿人口的吃饭问题。决定了1.2亿公顷耕地保有量这个约束性指标，是绝对不能突破的。否则，国家粮食安全必将遭遇挑战，影响社会大局稳定。国务院总理温家宝在2007年十届人大五次会议作政府工作报告时强调：“节约集约用地，不仅关系到当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸于子孙后代。一定要守住全国不少于18亿亩这条红线，要坚决实行最严格的土地管理制度”。坚持对耕地保有量的硬约束，有利于控制建设用地的扩张，有利于约束盲目投资建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济健康发展。自2003年到2007年以来，有关我国经济过热的警告就不绝于耳，“低澎胀，高耗能”，以“开发区热，房地产热”和部分行业产业过剩突出为典型的经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量流失，而耕地控制不严，又给经济过热，盲目投资等提供了土地资源。

    无论是吃饭还是建设，都要以18亿亩耕地保有量为基数。而令人痛心的是，“十五”期间，我国耕地保有量指标并没有完成。

    在过去的10年，全国耕地净减少800万公顷，“十五”末期，我国耕地保有量已减少到1.22亿公顷（18.3亿亩），更令人耽心的是，基本农田也在大量减少。从2001年以来，因城、镇、村非农建设用地调整基本农用面积达425.4万亩，各类非农建设违法占用基本农田面积达116.2万亩，一些地方在执行生态退耕，农业结构调整政策时，没有很好地与基本农田保护制度和土地利用总体规划相协调。随意扩大生态退耕范围，违规占用基本农田。在申请项目建设上，一些开发商，巧立名目，转变土地开发用途造成重复建设，即给经济增长带来负面效应，又给土地利用带来压力，造成浪费。例如开办大学城，结果却建成了中、高档住宅、写字楼。这类现象目前存在较多。在补划基本农田方面全国同期补划1886.5万亩。在补划有基本农田中，普遍存在占优补劣现象，新补划的基本农田大部分位置偏远，人口不太集中且质量不高，致使粮食生产能力有所减弱，全国现有高产田仅占28%，而部分基本农田分部在生态环境脆弱且相当一部分农田在坡度25度以上，高质量基本农田主要分部在中东部经济发达地区，随着经济社会发展，这些地区耕地后备资源短缺，补充难度很大。

    在农村随着工业化、城镇化、新农村建设的推进，政策性的扶贫搬迁，迁移式搬迁等，造成一定数量的“空心村，无人材”，也造成耕地的大量减少，同时，造就了新失业群体，给社会保障带来了巨大压力，建设新农村，并不是一时的大拆大建，而应当着力于节约耕地，集约用地建设新农村，新农村建设应本着建设新风貌、新型农民、有特色的农村建设，以确保农村耕地不减少。

    在我省，以上存在状况同样不能忽视，我省是农业大省，是18亿亩耕地保护的重要省份，在西部大开发不断演进中，作为西部五省区经济建设的“桥头堡”。在实施工业化，城镇化进程中，给我省的耕地保护带来了压力，全省从2001年到2007年间，每年平均以200万亩的耕地在减少。全省退耕还林面积位居全国第一，可见力度之大。同时，城市集群建设的扩张，开发园区的建设，基础设施大力改善，以及实施的新农村建设，占用大量的耕地，以西安市为例：土地利用总体规划建设用地指标13.5万亩，耕地保有量指标504.48万亩。基本农田保护指标450万亩，保护率高达87.08%。全省个别区县为完成这一指标，其保护率达98%以上。西安作为兰新地带最大的中心城市，以及中国陇海、新欧亚大陆桥的重要位置上，在西部开发中起到承东启西，连接南北的重要作用，陕西在近几年的建设中，发展速度超过以前同期水平。由于国家宏观调控政策的落实，国务院严格土地管理的实施，紧缩了地根，从而使正在快速发展的陕西出现建设用地紧张，供需矛盾尖锐，着实影响陕西经济腾飞，影响建设西部经济强省这个目标。在另一个主要方面，我省地跨黄土高原、关中平原、陕南山地地区，近年来，因自然灾害频发，每年因灾毁耕地一项（灾毁大部分是高产、稳产田），就占全省耕地10.9%，灾毁耕地主要颁布陕南地区。而在我县，从2002年至2006年这五年中，出现过“2002年6.9”洪灾、“2003年8.29”洪灾、“2005年7.18”三次大的洪涝灾害，基本上是三年一大灾、每年一小灾，我县好田好地大部分处在河道两旁，沟谷当中，抗灾能力较弱，在这几年的自然灾害中，仅灾毁耕地就达2—3万亩左右，占耕地总量的18.6%，这是我县耕地减少的主要原因，而在国家的退耕还林政策、西汉高速公路占用耕地以及其它基础设施用地、开发性用地，以使我县耕地保有量降至警戒线，在2002年至2006年间，灾毁和开发性用地、退耕还林的实施，降到人均不到1.5亩左右，在确保粮食安全问题上，形势已十分紧张，耕地保护，已成为我县经济可持续发展，社会稳定，社会安全的热点问题。

    探索方向一

    挖掘潜力，强化集约用地，延缓用地矛盾。

    土地集约利用，是在布局合理，结构优化和可持续发展的前提下，通过增加存量土地投入，改善经营管理，合理规划增量土地，衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，取得良好经济效益，社会效益和生态效益的动态过程。在我省城镇开发中，一般情况下，对城镇土地存量关注较多，而对其增量方面，顾及较少。实行土地有偿使用制度以后，城镇土地利用集约程度有所提高，但是在土地利用方式仍没有较大转变依然依靠粗放式经营模式没有改变，具体表现在：一、很多地方城镇开发依然是“摊大饼”的发展模式，大量占用郊区和农村土地；二、一些地产开发商为获取土地增值收益，“圈地”现象较为严重，椐相关资料显示，“圈而不用”“囤积土地”现象占建设用地40%左右；三、开发园区等占用耕地情况也较为突出；四、新农村建设在一此地方“民改居”工程，大拆大建，没能够集约开发；五、土地规划的相对滞后，带来了一定的负面效应。以上情况是造成“闲置土地”出现的根本主因，从而影响了正常的建设用地供给，给基本农田保护带来了压力。

    应对措施探索：

    基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题。集约利用土地是我国、以至于我省工业化、城镇化发展、基本农用的保护、延缓用地矛盾的必然选择。集约化用地是促进我省土地粗放浪费利用方式的根本转变。以此来优化土地利用结构，促进产业结构调整和粗放增长方式转变。推动我省工业化、城镇化良性发展，是我省全面建成小康社会和节约型社会的客观需要。

    土地集约利用的途径

    土地集约利用受较多因素影响，包括地形地貌、区位条件、社会经济发展水平、土地投资强度、土地利用强度，土地空间集约利用度（容积率），土地产出（单位土地产出利润），从“招标、拍卖、挂牌”具体实例上看：土地投资强度越大，容积率越大，土地利用强度越大，土地产出率越高，则土地利用就越高。我省土地集约利用应从土地利用结构，产业优化升级，统筹区域布局，盘活存量土地，合理利用新增用地以及优化配置土地资源等方面考虑。

    1、统筹规划，提高城镇土地利用强度，尽量减少对基本农田的占用。

    着眼于土地利用规划，提高城镇建筑容积率。在土地利用总体规划中，按照城镇各项功能分工不同，应着重考虑规定容积率，按照国家的经济发展水平和资源后备条件，规定容积率（城镇）可规划在0.4—0.45以内，最高可控制在0.5以内。在城市规划中，可适当提高。同时，严格控制重复性园区建设，高档楼盘、别墅等容积率低的用地，尽量推动高层建筑，高层厂区建设，注重新增用地和城镇功能、交通、产业布局衔接。转变土地管理模式，逐步改变城市无序扩张和利用土地开发等方式促进城市规模扩张。随着土地资源日益紧张，这种发展模式很难为继，以西安市为例，仅供规划开发性用地80万亩，开发期为十年，通过城市各项基础设施建设，工业园区，大学城的兴办，大量投资涌现，西安市建设预留地已提前用完，在后来的西洽会上，因建设用地供给不足，很多建设项目因土地无法征用报批，失掉投资4亿元左右，按照土地利用规划，西安市建设预留地存量仅能维持7年左右。而在我县，根据土地利用规划，省上下达的建设用地指标为2000亩，而这部分基本上不包括西汉高速公路用地、南水北调用地以及旅游开发用地，通过近几年开发形势，我县项目建设势头强劲，无论是基础设施建设、城镇建设，力度很大，极大地改善城镇、农村面貌，这是县委县政府正确领导的结果。在西汉高速公路建设的刺激下，带动了其他行业增长迅速，同时，也占用了一定的建设用地指标，在不到十年的时间，用地指标已提前用完，给我们保护基本农田带来了压力，因此必须改变发展模式，从速度增长向效益增长转变。