新一轮土地利用总体规划修编工作正在各地加紧进行，本文针对规划修编中亟待明确的几个问题提出了一些看法：

    一、规划指标问题

    规划指标和规划分区构成了上一轮规划的基本内容，也可以说是基本的规划手段。新一轮规划如何看待规划指标的作用，亦即强化还是弱化指标控制的作用，意见不一。笔者认为，在现行行政管理体制下，指标控制仍不失为一种有效的规划手段，同时应根据各级土地利用总体规划的性质、任务和现阶段土地利用国家控制重点，全面认识规划指标的作用，建立合理的规划指标体系。

    1、分级要求。全国、省级和市级土地利用总体规划属宏观控制性规划，应根据加强土地宏观管理的要求，强化规划指标控制；县、乡级规划是管理性、实施性规划，重点是把上级规划下达的各项指标落实到土地空间，即划定土地用途区。

    2、分类规定。现阶段土地管理的一个重要目标仍是保护耕地，可据此将规划指标区分为控制性指标与指导性指标：耕地保有量、非农业建设用地规模及占用耕地量、生态建设及其他因素减少耕地量和土地整理、复垦、开发补充耕地量等作为控制性指标；园地、林地、牧草地、水域等用地数量一般作为指导性指标；控制性指标视其性质规定上限或下限指标，逐级分解落实，不得突破；指导性指标结合实际在一定幅度内调整使用。

3、远近结合。土地利用总体规划属长期性规划，规划期一般为15年，并展望至20―30年。但随着规划期的增长，规划指标的有效性必然随之降低。因此，长期的规划指标只具有战略性质，近期的规划指标才是执行性的指标。各级规划应更具体地制定近期的（5年左右）土地利用控制指标。

4、配合政策。规划目标与土地利用现状之间的联结靠政策,即通过政策手段实现规划目标。政策则应与土地利用调控指标相配合,以使其具有可操作性。例如,控制城镇建设用地规模的政策与城镇人均建设用地面积,建筑密度,土地产出率等控制性指标配合,才能保障政策的执行。

    二、规划分区问题

    新一轮规划根据土地用途管制的需要，确认了县、乡级规划中进行土地用途分区的必然性，但对是否划分地域和规划分区的具体方法仍然存在分歧。笔者认为，土地利用总体规划本质上是空间规划，其核心是各类土地用途的空间配置，规划分区则是市场经济条件下控制土地利用空间布局最为有效的手段。同时，要根据土地规划管理和土地用途管制要求，进一步完善规划分区方法。

    1、全国、省级和市级规划除划分综合性的土地利用地域外，还应结合土地利用专项规划的编制，划定具有全县意义的重点农田保护区、土地整理区、土地复垦区、土地开发区，以增强规划的实用性，促进总体规划的实施。

    2、县、乡级规划的土地用途分区，与市级以上规划地域和重点土地利用区有质的不同。它是根据土地的基本用途划分用途区，规定分区管制规则，作为土地用途管制的依据。鉴于土地用途分区的重要性，全国统一规定分区类型、标准、管制规则是十分必要的。

   （1）分区类型。确定全国统一的土地用途分区类型，应根据土地用途管制的需要，并考虑不同地区的情况，同时尽可能与土地利用现状分类相衔接。笔者认为，全县应设立9种土地用途区：农业用途区、种植园用途区、林业用途区、牧业用途区、城镇建设用地区、村镇建设用地区，独立工矿用地区、自然与人文景观保护区、旅游开发观光区、其他用地区。其中农业用地区进一步划分基本农田保护区和一般农田保护区。努力结合当地土地资源特点和用途管制需要，在9种用途区内因地制宜选定分区类型和进一步细分类型。

   （2）分区标准。土地用途分区的标准，应充分体现对农地和非农地严格管制的要求，同时考虑分区的可操作性。基本思路：⑴耕地按照整体保护的原则尽可能都划农业用地区。⑵从严划定城镇、村镇、独立工矿建设用地区。⑶自然和人文景观保护区依上级政府批准的规划范围划定，有的可能以“复区”形式出现。⑷确定各类用途区的最小分区面积：农业用地区，各类建设用地，景观保护区为5公顷；种植园，林业用地区为10公顷；牧业用地区为25公顷.（5）确定旅游开发观光区（尤其是已确定经上级政府批准的规划范围）等；

   （3）分区管制规则。分区管制规则是土地用途管制的直接依据。国家制定了土地用途分区管制规则，规定各类土地用途区的主导用途，有条件许可的用途和禁止的用途。应结合实际制定具体的用途管制细则来确定不同类型的用地区域、产业布局；划定禁止开发区域、限制开发区域、许可开发区域、生态保护区域等。

    三、城镇建设用地控制问题

    城镇建设用地的控制是土地利用总体规划的重点和难点。针对城镇建设与农业发展这一对突出矛盾，土地利用总体规划必须研究确定城镇建设用地的合理规模，协调划定城镇近期建设用地界限和远期建设用地控制范围，制定城镇建设用地区土地使用管制细则。为此，需要研究城镇人口发展的用地需求，分析城镇现有建设用地的调整利用潜力，评价城镇建设用地适宜的布局发展方向。城镇建设区和近期规划建设区范围内的土地则应由城镇建设规划具体安排；城镇远期规划建设区内的土地可以纳入城镇规划范围，但考虑城镇发展的不确定性，近期应维持土地利用现状，其中耕地应划入阶段性农田保护区。

    修编规划应根据建设用地总量控制要求，对已有的城镇规划进行审核，确定合理的城镇建设用地规模和布局发展方向。城镇建设用地规模取决于城镇人口规模和人均建设用地指标。城镇用地发展方向的选择，应尽可能避开集中连片的耕地区域。经审核城镇建设用地规模和布局发展不合理的，应在土地利用总体规划中予以调整。

    四、专题研究和专项规划问题

    专题研究是指编制规划过程中对土地利用有关的专门问题进行深入调查研究，为编制规划提供依据；专项规划则是指配合土地利用总体规划的编制与实施，就土地保护，整理，复垦，开发等某一方面进行的规划。两者共同之处，都是围绕总体规划开展的；专项规划在某种意义上也可以视为专题研究。

    专题研究与专项规划的设置应视总体规划的需要而定，并无固定模式，但对多数地区应有针对性开展以下专题研究和专项规划：

    1、土地供需分析。调查评价未利用和已利用土地的远景开发利用潜力，通过投入产出和费用效益分析，测算规划期间各类土地的合理开发利用规模以此确定各类土地的有效供给量，并以土地供给量为基础，预测各类土地的需求量。

    2、耕地总量动态平衡研究。预测规划期和人口高峰年的耕地需求量，分析各种因素对耕地增减的影响，研究控制耕地减少和补充耕地的各种途径、措施，拟定耕地总量动态平衡的对策。

    3、城镇建设用地合理规模研究。分析城镇建设用地的利用现状，集约利用程度和调整挖潜能力，预测城镇人口规模。测算城镇建设用地总规模，近期规模，用地增量和占用耕地量，提出控制城镇建设用地规模的对策。

    4、土地整理与复垦规划。在调查分析土地整理，复垦远景潜力和对工程、环境、投资、效用进行可行性研究的基础上，确定规划期土地整理与复垦的区域范围、利用方向与规模、重点项目与要求、分期实施方案、投资预算、管理措施。

    5、土地开发规划。内容与土地整理，复垦规划相似。

 

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