特色小镇建设是推进城乡一体化发展和新型城镇化的重要途径，是实现区域经济社会快速发展和群众生活水平快速提升的重要手段。2015年，浙江省全面启动建设了一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能的特色小镇。这是浙江适应和引领经济新常态的重大战略选择。经过几天的实地考察，结合我省小城镇建设和宁陕城镇建设的实际，形成了几点粗浅认识，与大家共同学习探讨。
    一、对浙江特色小镇建设的几点认识
    （一）定位很高。浙江提出三年时间培育100个特色小镇，按照创新、协调、开放、绿色、共享的发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘长夜特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。浙江特色小镇是对标世界上最成功的小镇建设来推进和实施的，在产业定位上紧扣七大产业和历史经典产业，主攻最有基础、最有优势的特色产业，要求不能“百镇一面”、同质竞争。一方面产业细分产生了差异化的发展效果，比如黄酒小镇、丝绸小镇、袜艺小镇等等，即使主攻同一产业，也要求细分领域、错位发展，不能丧失独特性。另一方面，培育具有行业竞争力的“单打冠军”，要求在全省乃至全国做到独一无二。而且，浙江把特色小镇深度嵌入旅游功能，要求每个小镇打造3A级景区，旅游特色小镇打造5A级景区，使每个小镇既是旅游点，也是产业辐射点，更是新的消费增长点，充分发挥特色小镇建设对经济升级的带动作用。
    （二）理念很新。一方面在规划理念上，实行“多规合一”。特色小镇规划不是单一的城镇规划或园区规划，而是各种元素高度关联的综合性规划。要求结合资源禀赋条件，联动编制产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化“三化驱动”，项目、资金、人才“三方落实”的建设规划。不仅编制概念性规划，而且编制控制性详规、核心区设计规划等，画出空间布局图、功能布局图、项目示意图，确保小镇规划可落地。在运营机制上，实行“企业主体”。正确处理政府和市场的关系，坚持企业为主体、市场化运作，引入有实力的投资建设主体，让专业的人干专业的事。政府主要做好编制规划、保护生态、优化服务等工作，不干预企业运营。他们积极引导各方社会力量参与小镇规划建设，是市场主体和当地居民成为真正的开发建设主体，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径，加大社会资本引入力度，取得了良好效果。
    （三）措施很硬。改革突出“试验”。特色小镇等定位是综合改革试验区，凡是改革试点的特色小镇优先上报，先行先试的优先实施，符合法律要求的改革允许优先突破。政策突出“个性”，对完成特色小镇建设规划任务的，省里按照实施使用建设用地指标的50%给予奖励指标，其中信息经济、环保、高端装备制造等特色小镇再增加10%的奖励指标；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣奖励指标。服务上突出“定制”。放开商事主体核定条件，实行集群化住所登记，把准入门槛降到最低；在审批流程再造上，削减审批环节，强化对接服务。同时，实行企业“零地”投资项目政府不再审批、企业独立选址项目高效审批、企业非独立选址项目要素市场化供给机制和政府不再审批。这些措施，对推动特色小镇加快建设发挥了重要作用。
    二、陕西省小城镇建设情况
    省委、省政府按照“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区”的总体思路，把特色小城镇建设作为推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要突破口，从2011年起，确定了35个重点示范镇（安康为恒口镇）、31个文化旅游名镇（街区）（安康为石泉县城关文化旅游街区、旬阳县蜀河镇、汉阴县双河口文化旅游街区、白河县城关镇），采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施，加快城镇建设，促进县域经济发展。
    2016年3月，住建部将《陕西省特色小城镇建设工作实践》印发各地推广，主要有五项措施和六个特点。五项措施：一是资金引导，土地支持。省政府对省级重点示范镇连续五年给予每镇每年1000万元的专项资金支持，并单列1000亩城乡建设用地增减挂钩指标。对于31个省级文化旅游名镇，从2013年到2015年，省上分批次给予每镇（街区）200亩城乡建设用地增减挂钩指标，省级财政给予每镇每年500万元专项资金支持。二是科学规划，突出特色。按照建设城市社区和农民幸福家园的标准，紧紧围绕地域特色、产业特色和文化特色，组织编制了重点示范镇的“一镇一模块”规划。对文化旅游名镇（街区），突出历史文化、景观资源特色，编制控制性详细规划和专项规划，分类指导历史街区建设。三是项目带动，加快建设。坚持把项目带动作为推进小城镇建设的重要抓手，按照《陕西省重点示范镇标准（试行）》，分别制定了35个重点示范镇和31个文化旅游名镇（街区）三年及五年建设目标，将建设任务落实到具体项目。四是创新体制，激发活力。35个重点示范镇所在的县（区），通过下放部分经济社会管理权限、成立公用事业管理办公室、选派技术干部挂职、设立副县级管委会、设立镇级财政等措施，激发重点示范镇内生动力。五是夯实责任，严格考核。明确设区市人民政府对“两镇”建设总体负责，各县（区）人民政府是建设融资责任主体，各镇人民政府是实施责任主体。建立了“月通报、季讲评、半年观摩、年终考核”的工作推进机制，每年评出10个重点示范镇和文化旅游名镇建设先进镇，年终给予每镇100万元奖励。六个特点：一是一体化规划，做到管控有力，突出特色。提出将镇区建设规划、土地利用规划、产业规划、生态环境保护规划多规融合，实行镇村一体化规划。文化旅游名镇深入挖掘和充分体现地域风貌特色和文化内涵，制定城镇控制性详细规划，细化到每一个街巷、每一栋建筑。二是精细化建设，做到要求明确，有章可依。制定了详细的建设标准，从基础设施、公共服务设施、环境改造、住房建设等5个大类、29个分类严格规定了建设实施标准。三是特色化建设，做到文化传承，风貌显现。31个文化旅游名镇建设迅速启动了历史遗存修复、综合环境整治以及配套设施建设，按照“修旧如旧”的原则加快现代建筑改造。全省遴选90余名专家开展一对一指导，深入挖掘历史文化特色，逐步形成了红色教育、宗教历史、自然生态、边塞风光等特色城镇雏形。四是系统化推进，做到产城融合，协调同步。重点示范镇按照“加快建设新区、改造提升老区、整合镇域社区、发展产业园区”的工作思路，四位一体，同步推进，着力提高镇区基础设施和公共服务水平。按照城市社区的模式创新管理，把为民服务、便民服务延伸到居住社区。把产业园区作为产业集群发展的主要载体，依托特色优势，明确产业定位，不断打造和延长产业链。五是动态化管理，做到科学评价，有效激励。按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序，制定目标责任考核措施，由省政府对各镇的建设情况进行考核，逐月开展项目进展排名，实行动态化考核。从2014年开始，各镇1000万元专项资金留下300万元，实行“以奖代补”。六是制度化创新，做到政策一致，服务均等。通过优化公共服务吸引聚集群众，加快教育、医疗、社会保障、就业等相关配套制度改革，落实好进镇农民工有关政策。建立公共就业创业服务平台，加强就业创业培训和政策扶持，确保进镇群众“进得来、稳得住、能致富”。
    “十三五”期间城镇建设的主要任务，一是强化示范特色。抓好35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设，到2020年，将重点示范镇打造成为县域副中心，将文化旅游名镇打造成为文化内涵厚重、建筑风貌鲜明、宜居宜游的特色小镇，并着力打造一批市级特色小镇，培育出5个左右镇级市。二是打造空间特色。充分发挥重点示范镇、文化旅游名镇示范引领作用，在全省打造两大小城镇集聚带：渭河沿线小城镇集聚带、秦岭北麓小城镇集聚带，以及十一个小城镇集聚区：彬长能源基地小城镇集聚区、铜川工业走廊小城镇集聚区、帝王陵大遗址保护小城镇集聚区等十一个小城镇集聚区。三是凸显地域特色。针对关中、陕南、陕北三大地理单元自然特点，对三大区域小城镇进行分类指导，构建鲜明地域特色小城镇。在关中地区，主要依托关中城市群辐射带动小城镇建设，并加强历史文化名镇、名村保护和大遗址保护。陕北地区以产镇融合谋求发展，依托陕北能源化工基地打造一批工业强镇，并彰显陕北小城镇黄土文化、红色文化特色。陕南地区小城镇与陕南移民搬迁、保障性住房相结合，重点打造陕南古镇旅游品牌，推进小城镇全面发展。四是营造文化特色。关中陕北、陕南三大地域文化差异显著，应在小城镇建设中体现。关中应凸显古朴浑厚特点，体现汉唐建筑风貌，陕北应以黄土风情为主线，凸显厚、旷、豪、淳文化特点，陕南应凸显巴蜀、徽派等风貌特点，与山水空间相呼应。五是夯实产业特点。具体包含农业生产基地型、工业发展带动型、物流集散带动型、移民搬迁聚集型等多种类型。
    二、制约我县小城镇建设的主要因素
    （一）自身吸引力不足。我县大多数镇较为偏远，地理位置不佳，建设起步晚，规划滞后，加之建设资金不足，导致功能相对单一，配套设施不到位，吸引人口集镇集居动力不足。城镇规划大多是粗线条的，设计理念和方式创新不够，城镇设计、详规不完善，缺乏地方个性和地域特色。城镇规模过小、功能不全，高标准、高水平的园林景观、市政工程精品缺乏。集镇开发主要集中在道路沿线，房屋建设大多以农户自筹自建，建设水平参差不齐，给排水、污水收集、垃圾处理设施不完善，城乡环境整治任重道远。随着全面放开户籍、落户限制有序放开，更多的农民愿到县城购房、工作、生活，到小城镇的意愿不强烈。
    （二）思想认识不高。部分群众思想保守，小农经济思想根深蒂固，习惯沿袭旧的生产方式和生活习俗，只看到贫穷落后和条件不利的一面，看不到自身的优势和发展前景。农村群众整体文化水平不高，思想素质和劳动技能相对较低，对新思想、新观念、新事物的领悟和接受能力不强，开拓创新意识缺乏，担心搬进集镇后不能享受土地承包、林地承包等优惠政策，也担心没有好的发展项目，一粒米、一片菜从自己种转为掏钱买，增加生活负担，一定程度上影响了农民进城的积极性。由于农民和居民在医保、养老保险的缴费、报销比例不同，农民自己缴纳的少、报销比例大，造成一部分农民不愿意转化为市民。
    （三）产业支撑不足。产业发展是解决小城镇居民就业的重要手段，也是小城镇兴旺发达的关键。受地理条件和人文因素影响，我县城镇建设产业发展相对滞后，先有城镇、后有产业，几乎没有工业带动，缺乏产业基础，没有产业依托，农民就不能聚集，小城镇建设就失去根基。即使有一部分农业发展，但是产业化水平不高，影响农民的转移就业，基层普遍缺乏人才，不掌握产业发展的核心技术，形不成规模化。加之财政紧张，融资渠道不畅，许多项目多是靠土地政策吸引客商，形成“征地、卖地、基础建设”的发展模式，农民获得回报很少。
    三、加快我县小城镇建设的几点建议
    （一）注重规划引领。按照“规划一步到位、建设分步实施”的要求，依据“一主一副五镇多点”的城镇发展格局，聘请高资质、高水平的规划设计队伍编制城镇规划，科学定位城镇性质、合理确定城镇规模、优化城镇布局形态，打造富有个性特色的集镇村庄。探索城镇总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划“三规合一”，实行统一规划、点状供地、切块审批，形成城乡统筹、专项协调、覆盖全域的规划体系。
    （二）突出载体建设。结合陕南移民搬迁建好大型社区，完善公共服务设施，落实好农民进程政策措施，促进群众有序转移，提升城镇化水平。大力发展园区经济，围绕城镇精心布局劳动密集型产业，增加就业机会，增强带动能力；把县城作为重中之重，全力推进市政重点项目建设，巩固国家卫生县城创建成果，加快国家园林县城创建步伐，提升县城综合服务功能。充分考虑集镇地域特色和文化传承，打造一批旅游观光型、商贸交流型特色集镇；结合移民搬迁、美丽乡村和旅游示范村建设，科学规划和布局一批新型社区、村庄，采用连片建设、村民自建等方式，建设一批凸显特色、功能完善、便于创业的新村。
    （三）树立经营理念。小城镇建设资金投入大，我县财力有限，要树立“城镇资源商品化、城镇经营市场化、城镇管理社会化”理念，实施政府主导、社会参与、市场运作、联合开发，积极引入社会资本参与城镇建设。抢抓政策机遇，用足用好各级扶持政策资金，积极向上争取城镇建设项目。用足用活城镇土地资产和市政公用基础设施等资源，按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，做大做实融资平台，对城镇土地、城镇空间、有形资产和无形资源进行市场化运作，实现城市资产保值增值。鼓励金融信贷支持基础设施和公共服务设施建设，统筹谋划城镇融资项目，有的放矢招商引资，建立多元化融资渠道。
    （四）增强产业支撑。树立精品意识，立足特色资源禀赋，立足历史人文优势，把小产业当成大事业来谋划，做大做强“一镇一业”品牌。以全域旅游为突破口，围绕有机富硒农产品、休闲观光农业，打响品牌、做好文章、体现特色。深度挖掘森林文化、民俗文化、古道文化，有针对性地打造特色文化小镇，赋予城镇建设丰富文化内涵。鼓励农民在家门口自主创业或以土地、山林、房屋使用权等固定资产入股合作，开发乡村旅游服务业，实现农民生产和生活方式的就地转化。鼓励有条件的镇发展特色产业园区，加快发展现代物流、金融服务、家政服务、电子商务等新兴产业，实现资源共享、优势互补，形成特色鲜明、错位发展、良性互动的产业发展格局。
    （五）实施精细管理。“三分建、七分管”，城镇管理水平的高低，直接影响着城镇发展水平。按照重心下移、属地管理的原则，建立网格管理系统，优化管理队伍，整合管理资源，充实执法力量，开展城镇环境综合整治，提高城市精细化管理水平。推进数字城管，形成以路为线、纵横成网、布局合理、全面覆盖的管理网络，实现对管理的实时监测与动态控制。加大城镇管理执法力度，抓好城镇建设规划等刚性执行，坚决查处乱搭滥建等行为，切实维护好规划的权威性和严肃性。