宁陕地处秦岭中段南麓，全县总面积3678平方公里，辖11个镇68个村12个社区，总人口7.4万人，森林面积498万亩，在全省占比12.9%，森林覆盖率90.2%，是典型的版图大县、人口小县、资源富县、经济穷县。境内有各类动物274种，大熊猫、林麝、羚牛、金丝猴、朱鹮和金钱豹六大国宝齐聚；有各类植物 1413种，占全国种子植物总科数的45.2%；银杏、红豆、香果、红豆杉等20多种珍稀植物宁陕均有分布，被誉为动植物基因库。汉江的重要支流子午河、旬河均发源于宁陕，是国家“南水北调”工程和我省“引汉济渭”工程的重要水源地，也是国家大熊猫公园的规划建设试点区；境内有国家级自然保护区3个、省级自然保护区1个、国家级森林公园2个、省级森林公园1个、国家级湿地公园1个，因生态地位突出、功能重要故有“秦岭地肺山”、“秦岭之心”等称号。全境位于秦岭的宁陕县，集林区、山区、贫困地区于一体，从清代、民国到新中国成立、改革开放，经历了“木头经济”、“石头经济”、“生态经济”三个发展阶段，这方土地上人口的繁衍生息、文化的启迪兴盛、经济的繁荣发展、社会的升级进步，均与这里的山、水、林密不可分，分析这“人进林退、林毁人‘亡’、 林兴人旺”的历史演进历程，可以说宁陕的经济社会发展史就是一部秦岭生态空间治理史的缩影。

（天然林禁伐前1987年宁陕县城）

（2018年宁陕县城）

一、一个世纪以来的宁陕生态空间治理历程

纵观清末以来的宁陕社会经济发展，可以概括为三个发展阶段：清末至天然林全面禁伐前以森林木质化利用为主导的“木头经济”时代；天然林全面禁伐到落实科学发展观期间以矿产开采加工为主导的“石头经济”时代；从落实科学发展观、践行生态文明新思想以生态旅游、生态产业为主导的“生态经济”时代。实现了从生态空间受损、生产空间质量下降、生活空间受威胁的“三生相克”的局面，到生态空间全面修复、生产空间质量提升、生活空间安全宜居的“三生共融”的华丽转身，宁陕生态空间正在向高质量、高颜值迈进。

（一）“木头经济”时代。清朝中期宁陕境内大多是茂密的原始森林，据清严如煜《三省边防备览》记载：“宁陕设厅之始，数百里古木丛篁，茂密蒙蔽”、“环老林数千里，路穿老林行走，如过青杨苍也”。清朝末年至民国时期，关中及低山川道地区的群众因躲避战乱和繁重的苛捐杂税，大量农民向林区迁移，全县人口达到历史的最高峰12万人。一是毁林开荒、伐薪烧炭是常态。农民群众靠山吃山、开荒种地、伐木烧炭，“开荒填肚子，砍树挣票子”是山区农民生产生活状况的真实写照。新中国成立后，政府重视植树造林和森林保护，森林有所恢复，但是由于“以粮为纲”的方针和“左”的影响，毁林种粮、过度采伐的局面没有发生根本扭转。二是采伐森林、加工木材是主业。1998年，全县有宁东、宁西两大省属森工企业、一家县属国有林场和99家镇村办次改林场、137个木材加工厂，从事木材加工等相关行业近3万人，全县呈现出“村村都有次改林场、漫山遍野油锯响”繁荣景象。全县建立了木地板、胶合板、刨花板和软木砖为代表的“三板一砖”工业体系，形成了木材采伐、木制品加工、食用菌生产销售为主导的县域产业体系。木材工业不仅有效解决本县城乡居民的劳动就业，而且还吸纳了部分周边县区的剩余劳动力；同时，以段木为基质生产的香菇、木耳是宁陕特产的代表，成为宁陕农民收入主渠道和财政税收支柱来源。据1998年的统计数据，全县以林业生产与木材加工为主的工业完成增加值6201万元，占全县生产总值的23.1%，地方财政收入1651万元中的70%以上直接来源于木材及加工业、15%来源于以木头生产林特产品的农业、15%来源于围绕木材业服务的三产行业。三是挥霍资源、索取无度埋隐患。对木材资源的过度依赖必然导致对森林资源的过度开发。据县志及相关资料统计分析：1961至1998年每年平均采伐林木35万m³左右（生活取暖采伐15万m³、食用菌等产业用材5万m³、商品木材15万m³）、毁林开荒种粮4万多亩（退耕还林前全县有耕地22万亩，60%为毁林开荒的坡耕地，坡耕地耕种周期为三年），1961至1987年每年捕猎野生动物超过10万头（只）。

生产空间的无序扩张，导致生态空间一再被压缩、生态空间的功能受到严重损害、生产空间的质量严重下降，森林的逆演替导致生物多样性遭到严重破坏，以华南虎为代表的珍稀动物绝迹、大树古树成为稀罕物。森林生态功能破坏引发水土流失，导致洪水、泥石流灾害频发，相继爆发了2002年的四亩地、金川“6.9”洪灾、2003年的县城“8.29”洪灾，两场灾害导致200多人失踪死亡、经济损失超过一亿元，对人们的生活空间造成了严重威胁。特别是“8.29”洪灾导致宁陕人一度对自己的县城失去了信心，纷纷到周边的石泉县、汉滨区、汉中市、西安市购房置业，安家落户。

（二）“石头经济”时代。2000年，国家实施“天保”工程，全面禁止天然林采伐，木材加工企业全部停产，全县赖以支撑的“木头经济”体系土崩瓦解，全县工业和经济进入全面转型的徘徊期。2001年至2007年先后招商引资2亿元，建成了一批矿产骨干企业和水电站，初步形成了以矿产、水电为支柱、农产品加工业为辅的特色工业体系，称之为“石头经济”时代。

迈入“石头经济”时代后，县委、县政府及时调整战略，着力把发展重心从“靠山吃山，木头立县”转移到“养山护水，工业强县”上来。一是生态保护意识觉醒。县委、县政府把全面保护生态提上了重要议事日程，实施了山川秀美工程、天然林保护工程、退耕还林工程，建立了一批自然保护区。1999至2007年全县累计退耕还林9.31万亩、荒山造林17.3万亩、封山育林2.5万亩，至此，人民公社时代及包产到户后毁林开荒的土地，80%都变成了林地、栽植了树木、实施了封禁。二是生态资源监管加强。落实了270万亩天然林管理责任，聘用了180名天保护林员加强了日常巡护监测；全县停止了商品性采伐，禁止段木食用菌和木炭生产行为；加大了乱砍滥伐、乱捕滥猎等违法行为的打击力度，违法采伐、捕猎行为得到了有效遏制，总体生态环境开始实现由破坏到恢复的转变。三是生态破坏局部加剧。在面上保护、点上开发的思路下，利用山里丰富的铁矿、金矿、钼矿、石墨、白云石、石英石、大理石矿等矿产资源，走上了矿产开采加工的路子，高峰时期，全县有各类矿权矿点85家。到2007年，以矿产、水电为主的工业已经成为宁陕工业经济乃至全县发展的“主引擎”， 2007年全县实现地方生产总值6.06亿元，其中工业产值2.912亿元，在一二三产业中居首位，当年矿产工业总产值达1.37亿元、占工业总产值的47 %，水电站21座装机8395千瓦，产值0.44亿元、占工业总产值的15.1%。

在“石头经济”时代，全县的经济发展实现了资源利用转型和产业升级换代。生态空间从总体层面看是得到了有效保护和治理，从点上看却是遭受到了深度的创伤；生活空间随着工业化、城镇化的推进加快扩张，大批居住在生态空间的人群搬入城镇，客观上使生态空间更为完整、生活空间与生产空间的不利影响相对减少。但由于仍然没有摆脱简单以资源换资金的发展模式，低端的、粗放的工业化生产方式对生态空间造成了比“木头经济”时代更加难以修复的损害。据水保部门调查，当时有40多处采矿点破坏植被水土，大量弃渣堆放在山头、河道，部分尾矿库成为“头顶库”，造成了生态安全隐患，短期的开发增加了长期治理的成本。

（三）“生态经济”时代。2007年, 宁陕县委、县政府把 “生态立县、旅游富民、文化兴县”确定为县域发展战略，把保护生态放在优先地位，把生态旅游产业作为富民强县的第一产业，开启了生产发展、生活富裕、生态良好的“三生”融合发展之路。2007年至今主要是以生态旅游、三产服务业、绿色加工业作为县域经济发展的主导产业，彻底转变了开山取石、砍树取材的资源利用模式，实现了资源的可持续利用和对生态环境的最大限度保护，我们把这一时期称为“生态经济”时代。

一是生态保护形成系统。先后设立了天华山国家自然保护区、平河梁国家自然保护区、牛背梁国家自然保护区、皇冠山省级自然保护区、天华山国家森林公园、平河梁国家森林公园、上坝河国家森林公园、旬河源国家湿地等自然保护地，开展了大熊猫国家公园、秦岭国家公园探索试点，初步形成相对完整的自然地保护系统。二是生态修复强力推进。2008年以来，累计实施生态搬迁6500余户、新一轮退耕还林1.95万亩、人工造林32万亩、封育 50万亩、实施小流域治理 7条150平方公里；累计关闭退出矿山企业41家探矿点9处，恢复治理矿山50处21.5万平方米，治理改造尾矿库7处。三是生态政策全面落实。每年落实生态效益补偿180万亩资金2700万元，兑付退耕还林资金2925万元。以生态旅游为主导的生态产业收入和落实生态护林员公益岗位844名兑付工资590.8万元，全县农民通过生态政策实现转移性收入人均1390元，以生态旅游为主导的生态产业收入和生态政策性收入占全县农民年人均纯收入的比重达到75%以上。四是生态安全保障有力。在加强生态修复治理力度的同时加大了生态文化的宣传教育和生态资源监管力度，搭建了国土、林业、水利、环保“四位一体”生态环境监管平台，建立网格化监管体系，初步实现了生态环境监管无盲区、全覆盖，近8年没有发生较大的生态环境违法案件、没有发生较大的森林火灾和森林病虫害灾害，森林覆盖率由天保工程实施前的71.8%提高到目前的90.2%，野生动物种群不断扩大，生态功能持续提升，2017年经省林业调查设计院监测评估全县森林生态价值达129亿元，是当年生产总值的 4.8倍。五是生态旅游发展迅猛。探索出了一条 “生态+旅游、文化、体育、工业、农林、康养”的发展路径，开发培育以生态旅游为主导的新业态。截止2018年底，累计招商引进29家企业、总投资200多亿元、开发生态旅游项目38个。建成了上坝河、悠然山、秦岭峡谷乐园、皇冠健康小镇等一批核心景区，年均接待游客83万人次，带动了周边14个村的乡村旅游发展，农民群众每年通过景区销售农产品3600多万元、1600多人在景区务工就业，2018年全县生态旅游及服务业收入达30亿元。六是生态产业快速崛起。宁陕县坚持在保护自然生态环境的基础上，实行生态旅游一业引领、带动多业发展，通过发展林下经济、生态加工业，让居住在生态空间的人民群众获得收益，截止2018年底，全县已建成干果园36万亩、林下药材14万亩，每年利用抚育废弃料生产袋料食用菌800万袋、林下畜禽养殖20万头（只、羽）、林下养蜂3.2万箱；依靠科技延伸产业链条，建成了核桃、板栗、五味子、蜂蜜、猕猴桃林产品加工线和山泉水、森林空气等生态产品工厂，五味子酒、核桃油、山泉水、蜂蜜等生态产品畅销全国，2019年生态林业产值（不含加工业）达到15 亿元，全县农民通过发展林业产业人均增收2100多元。

在“生态经济”时代，宁陕的生产方式已经完成了转型升级，绿色、协调、可持续的发展理念已经落地生根、开花结果。大规模的生态搬迁让50%以上的宁陕人彻底告别了以木材作为主要能源的生活方式，真正实现了“人退绿进”；严格的生态保护措施让生态空间得到持续恢复、科学技术的推广应用让生产空间注重高质高效、社区模块的居住方式让生活空间更加美丽宜居，宁陕生态空间治理进入了生态、生产、生活协调发展的“三生共融”新历程。

二、宁陕生态空间治理历程的几点启示

回顾这一个多世纪以来宁陕生态空间治理历程，个人有以下几点体会和认识：一是一县一地的发展必须顺应尊重生态规律，生态兴则县兴、生态衰则县衰。“山、水、林、田、湖、人、兽、鸟、虫、气”是一个生态环境命运共同体，任何一个因素的变化都可能带来“蝴蝶效应”，但人是其中最为关键、起决定性作用的一环，人的行为不仅影响共同体的走势也决定自身的发展方向，顺应规律就能持续健康发展，反之就像小说《三体》所描述的那样：“把水弄干了鱼奔向了下一个水塘”。二是生态空间治理要始终坚持以人为本思想和“执中”理念。保护生态环境治理生态空间的终极目的是为了让这个空间里的人生活的更美好，而不是把这个空间里生活的人逼得没有活路，不考虑人性需求的生态保护与治理不得人心、也无法持续；无论是在治理生态空间还是发展生产的具体推进过程中要“上下兼顾、左顾右盼”，既要从历史纬度来认识生态治理深远意义，也要从微观角度来体谅群众生存的现实需求；既不能走极端环保主义路线，也不能步入“生态环保阻碍发展、影响民生改善，走走过场”的岔路。要把历史伟大使命与现实条件下群众对美好生活的需求有机结合起来，要把极其严格的生态保护措施与民生改善统一起来，做到政策与举措的“执中”，实现生态治理与民生改善的和谐发展、长治久安。三是生态空间治理是一个系统工程需要系统谋划、系统治理。实施单一的、某一领域、某一地域治理无发生从根本上扭转局面。纵观宁陕的生态空间治理历程不难发现，在木头经济、石头经济时代，先后实施了禁伐、退耕、封禁等林业措施，但未能阻止局部植被破坏、水土流失和面源污染加剧的趋势；在生态经济时代，在科学发展观和习近平生态文明思想的指导下，把生态立县作为战略，加强系统谋划，综合实施了生态搬迁、生态修复、生态补偿、生态产业、生态管控等措施，才实现了生态环境根本好转和“三生共融”的和谐局面。

三、关于秦岭山区生态空间治理的思考

习近平总书记提出要“严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。对突破三天红线、仍然沿用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝不允许再干。”三条红线对应三大空间，落实三条红线治理三大空间，是我们生态空间治理必须遵循的方略、必须担当的使命。秦岭是中华绿芯，也是陕西体量最大、功能最完整、价值最高的生态空间，这里不仅有世界四大顶级生态宝贝——大熊猫、朱鹮、羚牛、金丝猴，而且有中华四宝——秦岭水、森林、文脉、美景；从文化层面看，秦岭是中华父亲山、华夏文明发源地。宁陕全境都在秦岭范围内，党双忍先生在《秦岭简史》中把这一地带称为地肺山，认为这是秦岭最具野性与活力的空间。宁陕生态空间治理在秦岭区域具有典型代表意义，关于宁陕乃至秦岭的生态空间治理，我有以下几点思考：

（一）做好顶层设计。一是建立秦岭生态治理专项考核评价机制。建议省级层面对全境或大部分在秦岭区域的县区主要考核生态环保指标和绿色GDP,取消固定资产投资、工业产值、招商引资等经济考核指标，而不是像目前在现有考核指标不变的情况下简单增加生态环境考核指标，让秦岭区域的县区在处理发展与保护问题时犹于“戴着脚镣手铐跳舞”。二是建立完善横向的生态保护补偿机制。作为国家主体生态功能区，国家层面已经制定了纵向的生态保护补偿机制；作为“关中水塔”的秦岭山区为保障关中地区的生产、生活水源安全功不可没，特别是宁陕、佛坪等“引汉济渭”水源地做出了巨大牺牲，建议省上要制定关中地区给秦岭山区的横向生态补偿机制，保护山区群众养山护水的积极性。三是制定出台配套政策制度。应由省级发改、自然资源部门牵头制定涵盖各个领域的系统性总规；另外秦岭保护条例涉及多部法律、多个领域，由于受篇幅限制无法一一详细列举，需要各行业、各相关部门出台详细的、操作层面的政策与制度。

（二）加强科技创新。一是加强秦岭生态环境的综合科研。通过在省内科研院校设立秦岭生态学院、秦岭生态专业、设立秦岭生态研究机构、科研课题等措施深度研究秦岭生态演进的自然规律、人文规律、科学规律，鼓励民间组织投入秦岭生态科研，为做好秦岭生态空间治理提供科学依据。二是加强新技术、新方法、新理念的应用。充分运用卫星遥感、无人机监测、大数据分析、云平台服务、人工智能管理等新技术开展秦岭生态科研和日常监测，提高科研、监管、监测效能。三是科学生划定三大空间边界。无论是在制定生态空间治理规划还是在落实生态空间边界都要把生态空间规律研究透彻、都要把调查研究做到位、都要把群众的话听进去；而不是照着条例、看着图纸、坐在会议室按规程做规划，只有群众参与、群众认可和群众能看懂的规划才是科学务实的规划。以前的保护自然保护区、湿地公园、森林公园的保护规划，为什么群众意见大、矛盾突出，最主要的原因就是教条主义、本本主义做主，没有坚持科学务实的精神。

（三）加大文化支撑。一要深入发掘秦岭生态文化。秦岭既是生物基因库也是一座文化宝山，我们要善于从历史生态文化中提炼精髓、从现实文化生态文化中发现亮点。二是广泛传播秦岭生态文化。充分利用广播、电视、报刊、文艺、影视作品等传统媒体和互联网、自媒体等新传播手段，通过群众理解认可的传播方式把生态文明价值理念、行为准则渗透到不同阶层、不同群体之中，形成治理生态空间的共识。三是要夯实筑牢秦岭生态文化。生态文明建设既要阳春白雪也要下里巴人，要在开展生态文明理论研究、文化集成的同时，通过组建生态文明宣讲团、开办生态文明讲堂、生态文化进课堂、生态文化入村规民约、建立生态文明奖励机制等措施，建设生态文明基层传播队伍、传播阵地，凝聚生态文明建设的基础力量。四是要做精唱响秦岭生态文化。通过精品的“首因效应”、“轰动效应”激发公众的爱护秦岭的情怀和生态文明意识，进而把生态文明理念转化为自身的文化价值理念并付诸实践。

（四）开展横向联合。一是建组建秦岭生态保护联盟。建议由省级行业主管部门或协会牵头组建秦岭生态保护联盟，通过联盟创立章程、召开会议、交流互动等方式把所有的秦岭保护县区紧密联合起来，形成规划共谋、资源共享、信息互通、治理联动的工作局面。二是设立秦岭生态论坛。争取国家部委支持，建立秦岭生态论坛永久会址，以秦岭生态文明为主体逐步拓展办成全国、乃至世界性的生态论坛。三是建设大秦岭保护体系。以大熊猫国家公园、秦岭国家公园建设为契机，打通行业之间和县、市之间行政界限壁垒，建立跨行业、跨区域的大秦岭规划、监管、执法机构，避免不同区域间产业项目的恶性竞争、减少基础设施建设的重复投资、杜绝执法监管上的推诿扯皮，构建大秦岭、大保护的格局。

（作者系宁陕县林业局党委书记、局长）