——县发展计划局实施以工代赈易地扶贫搬迁的调查

县委农工部部长  阮 杰

  在全面建成小康社会的进程中，贫困现象不仅使贫困人口陷于物质资源的匮乏，处于生存艰难的境地，难以达到小康社会的生活水平，更使他们因缺乏资源、机会而难以有效参与市场经济的交易过程和社会交往过程，无法实现人际协调；同时，生存压力导致的“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环，仍然在相当程度上存在，使一部分贫困人口成为生态环境的破坏者以及这一结果的直接受害者。宁陕县作为国家级生态示范县和贫困县之一，实施以工代赈易地扶贫开发，在构建和谐社会，促进县域经济协调发展，全面建成小康社会具有现实和长远的战略意义。

  一、高山群众贫困现状成因分析

  宁陕是一个以山地为主体，林业为重点的典型山区，林业大县，人口小县，素有“九山半水半分田”之称。在土地利用结构中，林地占89.4%，土地仅占4.11%。由于垂直气候差异大，旱涝等自然灾害频频发生，恶劣的生存环境是制约贫困人口摆脱贫困的主要因素。近年来，经过“八七”脱贫攻坚计划的实施，县委、县政府以扶贫开发统揽农村工作全局，以解决贫困人口温饱，增加农民收入，改善生活条件为目标，在国家重点扶持下，扶贫开发工作取得了阶段性成果。到2003年，全县通过扶贫搬迁已基本解决了10000余贫困人口的温饱问题，其中，以工代赈易地扶贫安排解决了508人。但因2002年“6.9”和2003年“8.29”全县遭受大面积山体崩塌、泥石流和洪水的重大损失，致使农村返贫率提高，贫困人口大幅上升，搬迁数量有增无减。据灾后调查，到目前为止全县有3779户15149人居住在生活和生产条件十分恶劣的偏远山区，亟待通过易地扶贫搬迁的方式予以安置。这部分贫困人口分布在全县14个乡镇的98个行政村，大概分为三种类型

  一是居住地过于偏僻，且是单家独户居住，很难与外界来往和沟通，水、电、路、教育、医疗等基础设施条件无法解决，受自然条件的制约生活质量低下，群众想脱贫致富而无能力的有1903户7230人，分别占总户（人）数的50.4%和47.7%。

  二是由于遭受了两次特大自然灾害，新增的“三无户”的360户1505人，分别占总户（人）数的9.5%和9.9%。

  三是生活在有可能发生滑坡等自然灾害地带以及地方病易发的贫困群众有1516户6414人。分别占总户（人）数的40.1%和42.4%。这些贫困人口只有实施易地扶贫搬迁，才能保证生命财产安全，才能改变生存环境，才能安居乐业，走出贫困。

  与此同时，通过调查，贫困人口难以脱贫的因素还有以下几个方面：（1）土地质量差，耕地分散，大都处于生态环境脆弱，抗灾能力极低。（2）土地产出低。由于农户自身素质低，采取传统的耕作方式，无论是种养业还是粮食生产，不仅产量低，且不能变成商品，只能维持家庭生活。（3）投入不足。资源匮乏一方面使贫困人口在发展生产，提高自身素质等方面缺乏相应的能力，另一方面也使贫困人口缺乏应对经营风险，进而造成投入方面的过于保守。（4）因病因残致贫多有发生，宁陕县60%左右的贫困家庭是因为家庭成员智力低下，残疾或丧失劳动能力（年老等因素），11%左右是因病致贫。其中丧失劳动能力的重病人2100人。

  二、以工代赈易地扶贫搬迁项目实施的成效

  易地扶贫搬迁是扶贫开发的重要组成部分，是解决贫困人口生活、生产条件和脱贫致富的有效途径。2003年在县委、县政府的正确领导下，在省市发改委的关心支持下，计划部门坚持“政府引导，政策协调，群众自愿，因地制宜，讲求实效，综合配套，统筹安排，统一规划，分步实施”的原则，通过易地扶贫搬迁，使贫困人口有房住、有地种，基础设施条件得到根本改善，实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。按照省市县的要求，2003年度对我县涉及3镇7个行政村23个村民小组，共124户508人贫困人口实施了易地搬迁。总投资429万元（以工代赈资金200万元，群众自筹229万元）其中建房总投资356万元，国补以工代赈资金127万元（人均补助2500元）基础设施建设73万元，均为以工代赈资金；截止2004年底，项目计划安排建房124户，实建（购）房123户（其中1人并户）508人。其中新建房61户260人；购房户62户248人，已全部办理房屋过户手续。建（购）砖混结构房屋83户，面积7611平方米；土木结构房屋40户，面积3260平方米，人均住房面积达21.4平方米。所建（购）房均实现“三通”，室内外基本实现了水泥硬化，房前屋后排水沟畅通，房屋布局结构合理，居住贮藏厕所及牲畜圈舍功能齐全；建成人饮工程三处，道路工程三处，通电工程一处，护田河堤与排洪工程三处。这些项目以高质量顺利通过了省市验收。

  贫困人口搬迁到新的安置点后，生产生活面貌发生了可喜的变化：

  其一，生活环境彻底改善。多数搬迁户由过去的土房、危房变成了砖混结构或砖木结构住房，大多数农户拥有了3间以上的住房，最多的达6间，人均住房面积由过去的不足15平方米，达到现在的21.4平方米。而且，迁入区大多选择在“三通”地区，距城镇较近，通过项目实施，98%的农户水、电、路、圈舍、厕所等基础设施建设一次性到位，吃水难，行路难，就医难，通电难，上学难等问题得到了根本性解决。电视普及率达到80%，电话普及率达到40%，少数搬迁户还购置了手机，生活质量显著提高，辍学率明显下降。

  其二，观念变致富路子宽。搬迁户下山不仅是地理环境的改变，更是接受和融入现代文明的一次洗礼。在与外界的交流、融合中，传统的小农思想发生质的变化，“山里人”传统生活方式得到摆脱。经济发展环境发生明显变化，离集镇近了，信息灵了，就业机会多了，致富路子也宽了。城关镇关二村原有44户190个村民，居住在海拔1000米的高山区，集体搬下山后，有的买车跑运输，有的做起了小买卖，有的办起了农家乐，半数以上剩余劳动力或近或外出打工，走上了新型的发展之路。

  其三，城乡一体化进程加快。在政府组织引导下，通过有组织，有步骤，定向有序的组织人口向集镇集中迁移，使人口、资金等各种资源要素迅速在中心镇、村集聚，加快了城镇化建设。汤坪镇汤坪街（属汤坪村）原有人口479人，如今增至554人。该村共迁入20户搬迁户，新建安置点一处，搬迁户建造住宅，购买各种材料平均约2万元，新修安置点道路一条，人饮工程一处，供电工程一处，共投入建设资金80万元以上，不仅拉动了地方经济的快速发展，而且使汤坪的集镇规模迅速扩大，劳动力由过去单一的种养业向多元化的二、三产业转变，2004年移民户由过去人均纯收入不足800元增加到1300元左右，部分群众还购置现代家具和家电，生活质量显著提高。同时，通过搬迁安置，大力增强了防灾减灾救灾能力。

  实践证明，易地扶贫搬迁是山区贫困户走向富裕的成功之路。2003年，全县有7个行政村，124户508人实现了脱贫，占全县深山高山区贫困群众的7%，实施搬迁的自然村占全县自然村的7%，搬迁户人均纯收入达到1250元，比2003年增长40%，实现了“下山才一年，胜过几十年”的历史性跨越。

  三、实施易地扶贫搬迁给我们带来的启示

  1.有利于缩小贫富差距。宁陕贫困人口大多居住在落后，偏僻的深山沟，地居险要，自然条件恶劣，缺乏生存和发展的基本条件。由于贫困，使他们整日在贫困线上挣扎，为生存而战，发展更无从谈起。随着小康建设步伐的加快，大部分群众的生活水平大大提高，贫富差距越来越大，要想缩小这种差距，实施搬迁才是最有效的脱贫方式。

  2.有利于贫困人口观念的更新。由于贫困人口住在深山，几乎与世隔绝，从某种角度讲，大山阻碍了贫困人口观念的更新，限制了他们与时代同行的步伐。扶贫一个重要的内容是精神扶贫、文化扶贫，不帮助他们从思想上转变观念，就不能实现真正意义上的脱贫。

  3.有利于贫困地区生态平衡。由于贫困，这些地区人口流失现象严重。年轻一代稍有头脑的采取种种形式往出跑，致使当地人口外流现象非常普遍，一些自然村多年没有结婚迎娶，人口结构严重失调。为保证基本的生存，当地村民只有上山砍柴垦荒，结果造成水土流失，生态失衡。只有实施搬迁，才能保护赖以生存的-环境，为经济发展提供修养的空间。

  4.有利于密切党群干群关系。这些贫困户过去远在穷山僻壤，平时与干部很少见面，也很少了解党和政府的方针、政策，给地方政府工作带来了诸多不便，增加了行政成本。通过易地搬迁到交通便利，条件较好的地方，不仅有利于他们脱贫，也有利于政府开展工作，从而增强了干群友谊，密切了党群关系。

  四、易地扶贫搬迁工程顺利实施的成功做法

    一是领导重视，协调有力是保证。县上领导把此项工作作为贯彻“三个代表”重要思想，为民办实事的具体行动来抓。成立了以县委、县政府领导为正副组长，相关部门主要负责人为成员的领导小组，实行分工负责，突出问题集中解决的工作机制，有力促进了易地扶贫搬迁工作的顺利进行。

  二是扎实做好前期工作是基础。依据政策规定，因地制宜，统一规划，分步实施，梯次搬迁的工作思路，达到富人进城，穷人下山，最终实现共同富裕的目标。抽调得力人员，进村入户开展调查，确定搬迁区域。按照政府引导，群众自愿，讲求实效的原则，采取集中安置和插花安置相结合的办法，精心优化方案，完善设计，为项目的顺利实施创造了基础条件。

  三是制定优惠政策，狠抓落实是前提。居住在我县边远的高山群众，要实现搬得出、稳得住、能致富，在国家给予资金补助的基础上，县委、县政府还出台了相关的帮扶优惠政策，如对购房户减免契税，对搬迁户优先安排宅基地，积极调整生产用地以及子女就地入学，扶贫贷款，经济救助等方面给予特别照顾，由于这些政策的落实，解决了搬迁户的后顾之忧，充分调动了群众搬迁的积极性。