所谓“规划”即事前对事物的计划、设计及分配等行为，从而达到预期的某种目的。顾名思义，土地利用规划，就是通过事前对土地的计划、设计及分配，从而在土地的使用实现其价值的达到其预期值的一种行为。
  
    随着我国人口总数的不断增加及耕地总量的逐年减少，土地的使用要以贯彻实践科学发展观为指导，需要计划与合理分配。因而土地利用规划的重要性更是不言而喻。笔者在国土部门工作余年。以下是笔者从几个方面发表一下对“土地利用规划修编”的意见。
  
    一、认清形势，充分认识土地利用规划的重要性和必要性
  
    土地作为经济社会发展的基础物质载体和生产要素，是国家最重要而又可调控供应的资源。当前，随着经济社会的快速发展，对科学合理利用土地资源的要求也越来越高，而科学编制土地利用总体规划并认真加以实施，是实现土地资源合理利用，促进经济社会可持续发展的基本要求和根本途径。
  
    （一）从各级领导的重视程度上看，开展土地利用总体规划任务紧迫。
  
    土地利用总体规划的制定和修编，是一项具有现实和长远意义的重要工作，中央领导对规划修编工作寄予愿望，高度重视。胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调，要充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调控经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用。随后，温家宝总理又批示，土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。曾培炎副总理指出：土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，开展新一轮规划修编及前期工作，是深化改革和严格土地管理的重大举措，是一件关系国家和人民长远利益的大事，必须坚持全面落实科学发展观，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重心，以节约集约用地为核心，正确处理好发展与保护的关系，切实转变土地利用方式和管理方式，促进经济社会全面、协调、可持续发展。今年初，陕西省及我市、我县也分别召开会议，对这项工作作出了部署和安排。因此，我们一定要认清形势，提高认识，把思想统一到中央领导关于规划修编工作的重要指示精神上来，统一到上级政府和本级政府对规划修编工作的要求上来，牢固树立科学发展观，正确理解土地规划的指导思想、基本原则、工作目的和重要意义。
  
    （二）从经济发展的客观需求上看，开展土地利用规划刻不容缓。
　　
    近年来，随着我县经济社会的快速发展，社会固定资产投资规模的不断扩大，厂矿、企业、旅游、基础设施、民生等重点项目的用地增加，以及我县境内的西汉高速公路建成通车、即将拟开建的石宁线扩建和西成高铁过境线建设、镇安宁陕高速公路连接线等重大项目建设及全县农村村道建设、围绕生态立县打造“食、药、游”旅游文化产业、主攻“栗、菌、桑”主导产业、太山水电站等一批骨干电源工程的实施；根据县城建设规划和小城镇建设，围绕以改善民生为主的项目建设，合理布局科学发展；围绕矿产资源开发和整合成果，建设规模以上的工业企业和绿色产业项目；有机结合汶川地震灾后重建项目规划和生态改善建设对土地需求的迅速增加等，我县境内土地利用分区格局和要求都发生了明显变化，建设用地供需矛盾和规划建设预留地与建设占用土地的矛盾变得越来越突出。受其约束，许多招商引资项目无法落户我县，部分乡镇由区域城镇建设得不到有效拓展，严重影响了全县“工业兴县”战略的实施和经济社会的全面发展。因此，在经济社会高速发展的前提下，土地利用规划更体现了其重要性和必要性。
  
    （三）从国土管理工作的薄弱环节上看，开展土地利用规划十分必要。
　　
    我县上一轮的土地利用总体规划是1997年完成的。十几年来，该规划基本上实现了对土地资源的有效保护，保持了全县耕地总量动态平衡和基本农田面积稳定，保障了全县经济社会发展的用地需求，为促进全县经济社会快速发展发挥了积极作用。但在规划实施的过程中，也出现了不少问题，个别地方存在违反规划占地用地、批而未用或少用，致使土地长期闲置，造成土地资源严重浪费，影响了规划实施；有些建设项目用地粗放，盲目扩大建设用地规划；村镇规划滞后，村庄面局松散，农村宅基地超过规定面积，土地集约利用程度较低。为此，对以前的规划进行“拾遗补缺”很有必要。通过重新开展规划编制，切实提高规划的科学性，权威性和针对性，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，由宽松优惠供地政策向从严从紧供地政策转变，由约束性不强的管理向依法依规的管理转变，从而大幅度提高土地利用程度和效益，有效保障土地供给，促进经济社会全面协调可持续发展。                        
  
    二、县乡级土地规划如何分配指标
  
    县乡级土地利用总体规划虽然属于微观层次上的规划，但其重要性不容置疑。国家、省、市三级规划的各项规划目标最终要通过县乡级规划得到落实。同时，在界定土地违法案件的性质，作出裁量决定时和项目用地报批，也需要以县乡级土地利用总体规划作为基本依据。县乡级土地利用总体规划最重要的作用就是实行土地用途管制制度。自编制实施以来，已经通过土地用途管制手段对保护耕地和保障国家粮食安全起到了重要作用。但是，规划本身存在着滞后性，可操作性方面的不足，一定程度上制约了经济社会的持续协调快速发展。  
   
    现行规划指标分配布局不合理的成因概括起来，主要原因包括：首先是原国家土地管理局《县级土地利用总体规划编制规程》（1997年10月7日发布实施）把下级规划是否落实了上一级规划的土地利用控制指标作为能否通过评审、审批的主要标准，忽视了市场机制对于配置土地资源的作用，没有给规划设置必要的弹性。这种从上到下分配指令性指标的方式过去取得的成效是巨大的，但过于注重规划指标由上到下层层分解下达，由下到上层层落实，没有设置对指标提前用完，指标不足情况能滞相互调剂的应对措施。其次是规划编制技术人员缺乏良好的业务素质。土地规划的编制是一项政策性、技术性很强的工作，需要规划编制人员具备国家政策、生产力布局、关于土地管理、产业结构和发展、经济管理、地理环境等方面的基本理论功底。只有具备很强的专业理论，才能够深入透彻地理解土地宏观调控政策，把握本地区目前所处的发展阶段以及规划的有效性、实际性、前瞻性。在此基础上，通过调查研究，提出有针对性、有建设性的切合本地实际和发展需求的规划方案。目前大部分县乡级规划编制技术人员缺乏有的业务素质，对于县乡级规划研究不深入，只好在指标分配上实行“撤胡椒面”式的平均主义，规划文本基本是“千人一面”。再次，规划编制中论证不充分。规划编制人员竭尽全力，也难以照顾到方方面面，导致规划指标的分解和安排合理性降低，科学性和可操作性不强等。
  
    三、科学合理分配县乡级规划指标
  
    目前，我们正在进行第三轮土地利用总体规划修编，这是树立科学发展观，全面贯彻落实党中央建设社会主义新农村等战略决策的一项重要基础性工作，也是提高土地利用总体规划科学性、合理性、可操作性的最直接手段。编制好县乡级土地利用总体规划的关键就在于科学分配和面书规划指标。对此，笔者结合安康市国土部门提出的《安康市国土资源“十一五”规划及2020年远景目标》和宁陕县的实际情况及《宁陕县国民经济和社会发展“十一五” 规划及2020年远景目标纲要》，认为重点应做好以下几项工作：（一）修订规划《编制规程》或制定《补充规程》，强化对规划指标科学性、合理性、可操作性的控制。一是在原建设占用耕地指标的分配上预留出一定比例的城镇建设用途的机动指标（审批规划时计入城镇建设用地总规模），依据城市总体规划在用地布局上设置预留城镇建设用地区（比预留指标面积稍大），使预期外县、乡级重点建设项目能有条件地符合土地规划关顺利报批用地，避免因为重点建设项目频繁调整规划。二是正确保省级范围内耕地和基本农田面积不减少，质量不降低的大前提下，增加城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩指标类别，在实施操作上采用类似上述预留建设用地指标的方法，以提高规划的弹性和批准实施后的自我调节能力。三是调查核准现有基本农田的数量和布局，使规划基期数字详实、可靠。四是妥善处理土地规划与其他规划的关系，与其他规划尽量采用统一的规划基期，统一的人口统计数据，基本相似的预测系数和统一的土地分类面积等，实现各种规划的资源共享。（二）强化规划编制队伍的资质认证，提高规划编制人员业务素质。规范规划编制技术队伍建设，促使规划编制人员加强工作的责任心和使命感，提高业务素质，引导技术协作单位深入调查研究，切实吃透情况，认真吸纳本县县城经济发展规划、城市总体规划、循环经济规划的合理成分，编制出规划理念超前、资源分配合理、符合要持续发展理念高质量规划，使规划的控制、约束、保障作用得到充分体现。（三）加快土地规划立法，强化土地规划的法律地位。制定《土地规划法》或者《土地规划条例》，对土地利用总体规划的法律地位、编制主体、编制程序、审批办法、实施管理、局部调整、规划修订、与其他部门专项规划之间的关系、法规责任等做出明确规定，进一步提升土地利用总体规划的法定位，使按照规划用地观念深入人心。四