对宁陕县农村医疗卫生工作的调查

    宁陕县是一个山区林业大县，自1998年国家实施天保工程以来，全县农民经济收入大幅度下滑，加之连续两年遭受特大自然灾害的影响，农民收入已陷入最低谷，致使广大农民看病难、就医难，看不起病，甚至因病致贫、因病返贫的问题愈发突出。如何做好农村医疗卫生工作，不仅关系到农民的切身利益，而且事关构建和谐社会目标的最终实现，已成为当前亟待解决的重大课题。

    一、现状与问题

    跨入新世纪，宁陕县积极贯彻党中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，在县委、县政府的高度重视下，经过广大卫生工作者的辛勤努力，卫生事业发展取得了显著的成效，农村卫生、基础设施建设得到进一步改善，农村疾病预防、妇儿保健、地方病防治等基础工作得到改进和加强。截止2004年底，全县共有医疗卫生机构193个，病床207张，具有中级以上职称人员63人；积极争取各类建设资金300余万元，新建、改造业务用房面积5000余平方米，购置更新各种医疗设备400余台件，价值200余万元。这些成绩的取得，为宁陕卫生事业的发展，改善和加强农村医疗卫生工作奠定了坚实的基础。但是，我们必须清醒地看到，宁陕农村卫生在管理体制、人才技术、基础设施、医疗设备等方面还存在许多不足和亟待解决的问题，特别是在2003年防治非典的“战役”中，农村卫生工作暴露出的问题更加明显，主要表现在以下五个方面：

    1、基础设施落后。全县共有乡镇卫生院13个。业务用房、设备、人员比较配套，能较好开展业务的有江口、四亩地、筒车湾3个卫生院；业务用房、设备、人员基本配套，能开展一般业务的有皇冠、龙王、汤坪、金川、新场、丰富等6个卫生院；有人员属危房勉强能开展业务的有梅子卫生院；有人员无房屋基本不能开展业务的有旬阳坝、广货街2个卫生院。全县乡镇卫生院中能开展X线诊断业务的5所，能开展超声诊断业务的3所，能开展心电诊断业务的3所；13个乡镇卫生院均无法设立传染病区。全县132个村级卫生院，医疗设备还非常简陋，服务功能十分低下，大多数只有简单的听诊器、高压消毒锅、血压计、产包等基本医疗器械，少部分村级卫生室连这些基本设备都没有，个别村级卫生室甚至名存实亡。由此可见，宁陕县农村医疗卫生机构已不能适应农村经济发展的要求，更不能满足广大农民群众防病治病的需要。

    2、管理体制不顺。现有的乡镇卫生院中，大部分已于1997年实行两权分离，人、财、物划归由乡镇管理，业务工作由县卫生行政部门指导管理，导致公共卫生管理的职能不清、关系不顺。加之实施天保工程后各乡镇的财政收入锐减，乡镇卫生院的事业经费预算成了一年减、二年砍、三年看不见的局面，而乡镇卫生院为维持开门和运转只能将工作重点转移至医疗工作，以增加收入维持生计。另一方面乡镇卫生院下放后，原来的中心卫生院与乡镇卫生院之间既无行政隶属关系，又无业务指导关系，因而在一些具体业务中就有推诿扯皮的现象发生；在各级政府没有明确村级卫生室职责，更没有明确乡村医生工资补助的前提下，致使各村卫生室主要以医疗看病为主，公共卫生方面仅仅是打打防疫针维持现状而已，而大量的卫生防保基础工作没有人来做；农村卫生三级网络由于缺乏整体合力，县卫生行政管理部门又缺乏有效的调控监督手段，管人、管事、管财极不协调，导致县级管理事无巨细、功倍事半，乡级管理利益当先，能推则推，村级管理赔本贴钱，名存实亡，严重影响和阻碍农村卫生事业的发展。

    3、人才严重缺乏。截止2004年底，全县乡镇卫生院在册医技人员76人，有专科以上学历的10人，占13%；有中专学历的56人，占73%；有中级职称的7人，占9２%；全县13所乡镇卫生院中，人员结构比较合理的卫生院3所，占23%；人员结构极不合理的卫生院7所，占54%；属夫妻、父子、父女卫生院的6所，占46%。村级卫生室更加突出，全县135名乡村医生，有乡村医生证的97人，具有助理执业医师资格的仅8人，中专以上学历的76人，具有大专以上学历仅8人。

    4、防保体系不健全。县疾病预防控制中心现有人员25人，其中有中专以上学历17人，占68%；高中以下学历的8人，占32%；学公共卫生的专业技术人员仅2人，知识结构及专业结构极不合理，致使“龙头”作用难以发挥。全县135名乡村医生大部分兼职为村级防保人员，而村级防保人员的报酬难以落实，严重影响村级防保人员的工作积极性。在村级防保队伍中，年龄在45岁以上的人员50人，占村级防保人员的37%，防保网底漏洞很大。

    5、乡镇卫生院举步维艰。乡镇卫生院在三级卫生网络中发挥着承上启下的枢纽作用。而乡镇卫生院基础设施落后，经济基础薄弱，内部机制不活，管理体制不顺，业务收入不稳，加之县乡财政无固定补贴，运转十分艰难。全县13乡镇卫生院全部属于负债经营，能够维持自身发展的仅有3个卫生院。广货街、四亩地、旬阳坝、龙王、丰富、梅子、新场等卫生院均为亏损运营，有4个卫生院现在濒于难以为继的局面。由于乡镇卫生院运转困难，缺少必要的业务经费，使健康教育、医技人员培训、农村卫生个案调查等大量的公共卫生工作无法完成，孕产妇及儿童系统管理无法实施，孕产妇及新生儿死亡率居高不下，这些都严重影响了基本公共卫生服务职能的发挥。

    二、对策与建议

    1、必须切实加强对农村卫生工作的领导。农村卫生工作关系农民的切身利益，关系社会的稳定和长治久安，是一项基础性系统工程。因此，我们必须把农村卫生放到与计划生育、教育奠基国策同等重要的地位来认识，切实加强农村卫生工作。首先应明确乡镇公共卫生的工作职责，实行定岗定员，目标管理。农村公共卫生应实行区域分片管理，在乡镇中心卫生院设立防保站，设编2—3人，乡镇卫生院设专干1人，并隶属中心院、防保站管理，乡镇防保人员主要承担乡镇防疫妇幼等公共卫生工作；其次乡镇防保工作人员经费应纳入县级财政预算，划归县卫生局管理，实行结构工资，量化考核，70%工资作为基本工资，30%纳入年终考核一次兑现；第三实行一村一医（防保员），并将村医纳入村组干部管理序列，落实一定的报酬，真正形成县、乡、村三级防保组织体系。

    2、必须切实加强乡镇卫生院建设。乡镇卫生院是农村卫生服务网络的枢纽、在实际操作中应坚持一个乡镇政府只办一个卫生院的原则，切实抓好乡镇卫生院建设。首先应该明确功能，分类指导，科学定位，坚持以公共卫生服务为主，坚决制止和纠正以医（药）为主盲目发展的错误倾向；其次应将乡镇卫生院确定为防保型、防保医疗型、治疗防保型的卫生院，在基本建设、设施配套、科室配置、人员配备等方面制定出相应的规范标准，并严格按照标准，缺啥补啥，分批解决；第三要建立富有生机和活力的选人用人机制。在院长的选拔上应打破行政区域界限，在全县公开招聘，推行院长聘任制，院长任期目标管理制；要建立起适应市场机制的人才进出制度，对专业技术人员实行凡进必考，对名医及影像、检验等专业技术人员制定适当的优惠政策，增强人才的吸引力。对于不适应工作的其他人员实行淘汰机制；第四要深化人事制度、分配制度改革，推进全员聘用制和结构工资制。

    3、必须大力加强村级防保体系建设。坚持预防为主、防治结合的农村卫生工作方针，是保证农民群众不生病，身体健康的基础，也是各级卫生工作的重要职责，着力提高农村防保体系建设，是关乎群众利益的大事，在建立三级防保体系中，必须着力将网底织牢，紧松适度。村卫生室承担着国家赋予的预防保健工作任务，是面向一线群众开展防保工作的依托。因此，一方面要按照市场经济的新思路来建设管理村卫生室。政府要明确准入条件，为村卫生室提供合理的、科学的生存和发展空间，出台优惠政策，从政策上给予扶持，促进其健康发展。要按照所在乡、村面积、人口分布情况制定出全县村级卫生室、社区卫生服务站及个体医疗发展布点规划，制定和执行村卫生室的工作标准，落实村医乡管体制。要规范管理医疗市场，抓好川道集镇的清理整顿，加强边远山区的帮助扶持，千方百计落实防保人员工资报酬。建议县乡财政按每个村卫生室年补助600元的标准，列入财政预算，年底划拨到乡镇卫生院，由乡镇卫生院考核兑现到个人。另一方面应加强村级卫生人员的业务培训，加大轮训力度，提高他们的业务素质，以适应当前工作要求。

    4、必须认真做好农村新型合作医疗试点工作。面对广大农民群众就医难、看病难的现状，国家出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，全国各地正在进行试点工作。从宁陕的县情看，首先应制定出切实可行的实施方案，明确新型合作医疗的目的、任务，出台具有可操作性的办法和政策；其次应在全县广大农村做好宣传动员，把《意见》的精神宣传好、动员好，始终贯彻农民自愿参加的原则；第三选择两个基础条件较好的乡镇全面开展试点，组成专门队伍进村驻乡开展工作，通过试点积累经验，进行推广；第四要切实加强对试点工作的领导，县上应组成专门的班子，协调指导试点工作中存在的问题和矛盾，并按照“三个一点”的原则，即人均年中央财政补助10元、地方各级财政补贴10元、农民自愿交纳10元的标准，将资金筹集到位，确保试点工作有序开展。

    5、必须创造条件积极争取上级扶持。党中央、国务院历来非常重视农村卫生工作，特别是“非典”、“禽流感”短期内得到有效控制，更加说明了这一问题。宁陕作为山区贫困县更要紧紧抓住全党、全国高度重视农村卫生工作的机遇，积极主动出击，加大跑市赴省进京争取项目的力度，加速改善我县农村卫生基础条件。首先要对全县卫生单位进行规划论证，特别是