我县是国家级贫困县，虽经过多年的脱贫攻坚，但由于受连续几年特大自然灾害的影响，农村贫困问题仍是摆在全县各级政府面前的一道难题。据2005年易地扶贫搬迁调查统计，全县仍有1万余贫困群众生活在边远、高寒、地质灾害严重、地方病易发地区，生产生活条件十分艰苦，生存环境极其恶劣。自2003年以来，我县连续三年实施了以工代赈易地扶贫搬迁工程，实践证明，易地扶贫搬迁是一条让贫困群众从根本上摆脱贫困、走向富裕的有效捷径，值得认真总结和思考。

    一、基本成效

    从2003年开始，我县抢抓国家实施以工代赈易地扶贫搬迁机遇，以彻底解决搬迁群众生产生活条件、提高生活质量为出发点，以增加搬迁群众收入为目的，坚持扶贫与生态建设相结合，坚持以人为本、群众自愿、统筹安排、政策保障的原则，精心组织、认真实施易地扶贫搬迁工程，取得了较为显著的成绩。三年来，共实施易地扶贫搬迁贫困群众801户3101人，累计投入资金2590万元（申请国家以工代赈资金1300万元），建（购）房面积达62000余平方米，新修及改造道路17.98公里，桥梁5座110.65延米，人饮工程18处，铺设供水管道36.867公里，架设0.4 千伏供电线路3.85公里，新修及恢复渠道11.698公里，新修护田河堤9处1.58公里。通过对搬迁户的调查回访来看，搬迁农户生产生活面貌已发生了根本变化，显示出了易地扶贫搬迁工程的明显成效。

   （一）改善了生活条件。实施易地扶贫搬迁后，搬迁农户由过去的土房、危房变成了砖混结构或砖木结构住房，大多数农户拥有了3间以上的住房，人均住房面积由过去的不足15平方米，达到现在的20余平方米。同时，为了切实解决移民群众行路难、饮水难、用电难等问题，又为群众安装了自来水、架了电，修了水泥路，通过易地扶贫搬迁后，交通便利了，住房美观了，环境卫生了，就医安全了，上学方便了，搬迁农户生活质量有了明显提高。

    （二）促进了观念更新。贫困群众易地搬迁后，由于生产生活环境得到改善，过去的生产生活习惯发生改变，促进了思想观念根本转变，摈弃了“等、靠、要”思想，改变了封闭满足思想，树立了自力更生精神，增强了开放发展意识，强化了科技意识，拓宽了致富路子，而且促进了我县农村劳动力的转移和第三产业的兴起。

   （三）群众收入明显提高。由于贫困人口居住在深山区，信息闭塞，过着几乎与世隔绝的生活。搬迁后，他们与外界的联系广了，相互之间交流频繁了，获得信息的渠道多了，这为搬迁群众脱贫致富提供了更多的契机。项目乡镇立足当地资源优势，科学规划、精心指导，帮助易地扶贫搬迁群众发展种养业、运输业以及开展劳务输出等，进一步拓宽了脱贫致富路子。据对2003年度搬迁户连续几跟踪调查统计，搬迁户的人均年纯收入年增长30%左右。2003年搬迁的123户508人，在当年人均纯收入不足900元， 2004年度人均纯收入已达1250元， 而2005年度人均纯收入已达到1600元，年增长30%以上，超过了全县农民收入年增长150元的增速。

  （四）生态环境有所改观。生活在边远、高寒和地质灾害地区的贫困群众，由于生存环境恶劣，生产方式主要是刀耕火种，对生态资源的破坏性很大。搬迁后，生产、生活条件明显改善，生产、生活方式根本转变，自然生态资源得到有效保护，水土流失、滑坡等自然灾害的危害得到了有效遏制。居住在城关镇关二村林庆山、碓窝坪，汤坪镇八亩村碾盘、渔湾村桐麻的群众，自2003年实施整体搬迁后，迁出地成了无人居住区，670余亩耕地全部退耕还林，恢复了4000余亩以上山林植被，减少了对森林的人为破坏和水土流失，恢复了山青水绿的自然风貌，生态环境显著改善。

    二、存在的主要问题

    （一）人均耕地不足。虽然我县在几年自然灾害后，恢复大部分农田，但由于可恢复土地很有限，全县农民人均耕地不足的状况很难改善（人均0.7亩），迁入地调整土地问题难度极大，要使搬迁户保证人均1亩基本农田相当困难，所以加大农田建设力度、提高土地质量是我县农村一个时期的一项艰巨工作。

   （二）搬迁建房补助低。由于我县连续两年遭受特大自然灾害，返贫率较高，群众自有资金十分有限。在实际建房投入中，国家补助标资金仅占建房总投入的三分之一。这样就造成相当部分搬迁农户靠借款建房，把还帐寄托在在外出务工挣钱或尚未见到实效的生产发展项目上，资金问题对他们以后的生产发展形成了影响，延缓了脱贫步伐

    （三）搬迁户普遍存在经济来源单一。从调查情况来看，搬迁户家庭收入的60-70%靠的是劳务收入，具有不稳定性。在实施易地扶贫搬迁工程中，虽然指导搬迁群众发展增收致富产业，并已取得了一定成效，但还没有一套真正支持搬迁群众生存和发展的具体配套政策，发展主导产业的后续资金保障不足,技术培训仍不到位，农业科技推广力度和支柱产业的培育还需进一步加强。
 
    （四）配套基础设施不健全。由于项目资金的不足，一些应该安排的基础设施项目没有得到解决，配套基础设施不够健全。还需进一步加强配套基础设施的建设和后续管理工作。同时要发动群众，建立一套切实可行的规章制度，保证基础设施发挥长久社会效益。

    （五）搬迁前期工作组织不到位。一是实施方案编制中搬迁对象核定不准确，许多乡镇认为上报方案不一定审批，在确定搬迁对象时，为了暂时回避矛盾，就将初步人选直接上报，而县上不可能对所有对象进行逐一核查，导致在后来实施中出现对搬迁对象大范围调整。二是基础设施设计的审核不到位。由于基础设施涉及供水、供电、道路、河堤等各个方面，实施方案编制时间紧、工作量大，特别是技术力量薄弱，往往在初设完成以后就到了上报最后时限，来不及组织专家进行审核，导致工程实施中多次出现变更、超设计，甚至调整项目问题。三是安排搬迁区域随意性大。在实施易地扶贫搬迁工程前，尽管制定了规划方案，但由于诸多原因并未按规划进行安排，致使部分乡镇多次享受搬迁政策，而部分乡镇至今未安排，一方面无法体现“按规划、分阶段，照顾重点、兼顾一般”的原则，另外也造成一些矛盾。四是对建设中其他不可预见因素考虑不到位。

    三、发展建议

     (一)进一步落实目标管理责任。易地扶贫搬迁工作是一项系统工程,必须在各级政府的统一领导下，各部门分工协作、密切配合、共同推进。一是县乡两级要把此项工作纳入重要议事日程，健全领导机构，建立工作机构，坚持“政府引导，群众自愿，政策协调，讲求实效”的指导方针，研究制定易地扶贫搬迁政策、措施和办法，建立目标责任，层层签定目标责任书。加强统筹协调工作，切实解决工作中的重大问题和困难。加强检查督促，确保各项工作落到实处。二是乡镇及相关部门按照“协调配合，明确职责，政策配套，项目整合”的原则，明确责任，认真做好宣传发动、组织实施和产业扶持等相关工作。三是易地搬迁群众要积极响应政府号召，主动配合易地搬迁工作，发扬自力更生精神，增强发展意识，建设美好家园，谋求致富道路。安置地群众要明确义务和责任，主动接纳易地搬迁群众，并帮助他们共同建设美好家园。

   （二）完善项目规划方案。一是必须核准易地扶贫搬迁对象，按照国家规定的“三个”条件确定好搬迁对象（1、受地质灾害严重威胁，已无法居住的贫困人口；2、海拔1200米以上，无霜期短，作物难以正常成熟的高寒山区和土地贫瘠、干旱缺水地区，农民人均纯收入低于865元的贫困人口3、居住分散、交通不便、信息闭塞，解决道路、供电、饮水等基础设施建设投入太大，今后若干年不可能规划建设的贫困村、组、户）。二是合理确定迁入地点，按照资源环境承载能力选定迁入地点。三是建立基础设施设计审核机制，使搬迁配套项目安排合理、设计规范。四是要尊重易地扶贫搬迁项目规划方案，使易地扶贫搬迁工作有计划、按步骤有序开展件。五是必须加强对搬迁群众发展增收致富产业规划的落实，真正让搬迁群众“稳得住、可发展、能致富”，避免形式主义。

   （三）坚持统筹和谐发展。把易地扶贫搬迁工程同小集镇建设、生态建设和文明新村建设结合起来，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设要求，进一步加快易地扶贫搬迁进程。

    （四）加大政策扶持力度。易地扶贫搬迁既是一项德政民心工程，又是一项宏大艰巨工程。要站在以人为本、统筹城乡发展和构建和谐社会的高度，坚持不懈地抓下去。面对如此浩繁艰巨的任务，必须上下统一、全民动员共同推进。一是根据我县财政困难、民力不足的实际，倾力争取国家对易地扶贫搬迁工程的投入。二是易地扶贫搬迁涉及户籍、选举权和被选举权、建设占用地、村镇建设、土地山林承包等方面难以解决的具体问题，各级政府应在调查研究的基础上，在法律赋予的职责范围内，制定户籍、土地等方面支持易地扶贫搬迁工程的配套政策、措施和办法，以确保易地扶贫搬迁工作顺利开展和搬迁群众生活稳定、生产发展。

（宁陕县发展计划局）