——重点项目办公室  杨永杰

   
    在现代市场经济条件下，政府投资项目属公共财政支出的范畴，其对社会投资的基础性（公共性）、带动性、引导性、调节性作用至关重要，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力，是提升经济社会发展水平至为重要的内容。而加强和规范政府投资项目管理，是落实科学发展观，健全科学民主的政府投资项目决策和实施程序，坚持统筹发展，强化投资结构，提高投资效益的基础。对于我们这样一个经济落后的山区县来说，政府投资目前是最能拉动县域经济快速发展的一个重要途径，诚如陈伦宝县长在政府工作报告中所说，有项目才有投资，有投资才有财源，有财源才能发展。要实现项目拉动战略，更好的发挥其社会效益和经济效益，对现有政府投资项目的管理就成为了各级领导和相关部门的当务之急。只有认真实施好现有项目的管理，才能争取更多的项目落户宁陕。结合这几年政府投资项目的实施和管理，谈一点拙见，供大家参考。

    一、政府投资项目的分类

    我县政府投资项目根据不同情况，有以下几类：

    （一）财政性投资项目

    包括财政预算内，财政预算外基本建设资金投资的项目。如以工代赈资金实施的工赈生态移民、基本农田、农田水利、人畜饮水等项目。

    （二）国债专项资金投资的项目

    国债专项资金是中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分用于基本建设项目。如卫生、教育、城建、交通等提供公共服务的建设项目。

    （三）财政担保银行贷款建设项目

    由国家或地方财政提供担保银行贷款建设项目。如正旺食品厂、碳化硅厂等世行项目。

    (四）国际援助建设项目

    由国际组织或支援国提供的建设项目。这类项目在我县很少，只有个别的卫生项目属于此类。

    二、项目管理主体  

    目前政府投资项目的管理主体呈多元化。计划部门负责对项目建议书、可行性研究报告、立项批复、设计文件审定；财政部门负责概、预、决算及资金拨付；建设行政主管部门负责项目实施。在这三个管理主体中，各自发挥着不同的职能作用，即相互牵连，又各有侧重，针对不同地区、不同经济发展情况应区别对待。在经济发达地区，要求对项目的立项审批进行严格控制，即决策控制。在经济欠发达地区，主要是对项目的实施管理进行控制。比如我县，需要实施的项目很多，但由于资金的限制，众多项目无法实施，只有积极向上争取，决策不在我们，而在上面。因此，对于我们来说，如何管理好在建项目的实施，就成了我们当前项目管理单位的首要任务。只有通过项目的优良实施，才能争取更多的政府投资，才能实现我们的项目拉动战略。

    三、项目管理方式

    改革开放20多年来，政府投资建设项目的管理方式已经发生了深刻变化。但总体而言，我们的现状与社会主义市场经济体制的要求还不很适应，与发达地区政府投资建设项目管理方式的发展也不同步。由于我县目前正处于市场经济初步发育阶段，从现阶段来看，我县比较常见的政府投资建设项目管理方式有：

    （一）临时型。很多一次性项目建设单位，在计划部门下达基本建设计划后，由建设单位（或使用单位）或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子管理项目建设。如一些由乡镇实施的项目，像广货街的铁文公路、金川镇兴隆村的道路硬化工程等。　　

    （二）基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如教育、卫生等，由其下设的计划财务处或基建处，行使建设项目管理职能。

    （三）事业单位型。政府设立专门的事业单位，从事有关投资项目建设，如机关事务管理局负责建设机关宿舍、行政中心项目等。

    （四）项目法人型。计建设673号文规定：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。一些政府投资的经营性或准公益性基础设施工程，如我县的电力、城区供水等建设项目，由政府授权使用或经营单位设立项目法人。

    （五）政府部门型。政府投资的一些纯公益性基础设施工程，如交通建设、城市工程以及河道堤防、水土保持等工程，直接由政府部门负责组织建设和管理。

    四、存在的问题

    政府投资建设项目管理方式的现状是历史形成的，对于调动各方面的积极性，保证基本建设任务的完成，发挥过积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，其暴露出来的弊端也越来越明显：

   （一）政府投资项目混同于一般项目管理。体现在一些政府投资项目的前期工作中，往往简单、笼统地以简化审批环节为大前提，“特事特办、急事急办”的多，环节能减则减，时间能省则省。在项目的前期阶段，项目的建设规模、使用功能、资金来源没有经过专家的充分论证和计划、财政部门的审核把关，造成项目的前后衔接不够。项目不经过一定的程序，前期准备工作不足，仓促上马，甚至搞“边勘察、边设计、边施工”工程，概算变更随意性大，超支严重，在项目启动建设后因建设、资金等种种问题，欲速而不达。如快餐盒厂项目。这类情况在我县很少，但应引起重视。

    （二） 政府投资项目的实施管理是“软约束”。目前的政府性项目建设一般实行指挥部制，管理成本相对较大，管理水平相对较低，管理职能相对分散，缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一，相应缺少了投资约束机制，往往会导致预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”出现，“投资饥渴症”现象难以遏制。

    （1）管理人员不专业，监理体系不健全。每一个建设项目的使用单位都成为政府投资项目的建设管理单位，很多非专业人员从事专业性建设项目管理工作，监理人员的素质、水平良莠不齐，难以保证政府投资项目的质量、工期和投资效益 。像目前工程在施工中要请义务监督员，恰恰证明了我们在工程监理方面的薄弱。　　

    （2）管理经验不积累。每上一个项目，就临时组建一个基建管理班子，管理成员磨合期长，且项目建成后，除部分人员转为工程管理或经营人员外，大部分人员解散，等待下一个项目再组班子。这种只有“一种经验”，没有“二次教训”的方式，容易造成建设管理水平相对低下。

    （3）管理成本相对较大。政府投资项目有党政群机关、社会团体、教育、卫生、文化等各方面的人员参加，每个项目都组建管理班子，容易造成机构“小而全”，人数多，管理费名目多，实际开支成本大的现状。

    （4）建设规模难以控制，“三超”情况较为普遍。在多数情况下，项目的建设单位就是项目完工后的使用单位。因此，建设单位从自身利益出发，有导致提高建设标准，扩大建设规模，突破批准概算等问题的源动力。

    （5）项目管理长期低水平循环。由于没有专业化管理队伍进行全过程项目管理，也没有具有一定水平的项目管理程序文件和软件支持，各单位项目管理基本凭个人水平和经验进行，粗放型的管理方式，没有统一的全过程项目管理的方法、规定和标准。

    （6）项目前期规划和实际实施脱节。由于传统的项目管理队伍不专业，缺乏设计、采购、施工等全方位的管理和协调经验，既浪费项目管理资源，也造成工程建设总体方案难以进行优化。

    （7）建设单位的责任和行为约束力没有落到实处。由于传统的、只管建设中期（建造期）的建设单位（临时机构），只管建设不管筹资，只管花钱不用还钱，因此没有承担管理责任的能力。同时，建设单位往往没有独立的投资决策权，敞口花钱陋习难改，一旦政府投资决策失误，责任则成为“空中楼阁”。

    （8）项目建设和建成后的管理脱节。一些农村的项目只重建设不重后期管理，在建成后缺乏合理有效的管理机制，致使项目效益发挥作用不强，甚至刚使用几天就成为摆设，如一些村组的饮水工程。

    （9）农村项目点多面广，不易落实。像目前正在实施的生态移民和扶贫搬迁工作，既有公共基础设施建设，又有直接面对农民个人的建房任务，头绪多，范围广，基础性强，单靠部门显然不能完成。

    五、对策与措施

    （一）严格政府投资项目的审批程序。由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，作为使用政府财力的政府投资项目必须要按照国家规定履行报批手续，严格执行基本建设和管理程序。

     1、严格项目审批程序。包括编报和审批项目建议书；编报和审批项目可行性研究报告（视情况，可与“项建书”合并）；编报、概算审核和项目初步设计审批；施工图设计审查；下达年度投资计划；组织项目竣工验收；组织项目审计和后评估。

   2、严格按照政府投资项目规划执行。从经济和社会发展的全局出发，根据建设需要、重要程度、前期工作进展和资金状况等因素