随着城市化进程的加快，土地资源作为市场经济条件下的一种特殊商品，已经成为影响国民经济发展的重要因素。城镇国有土地使用权在规范程序的流转下，对社会经济活动发挥了巨大的作用。但作为与城镇国有土地使用权有差且并存的农村集体土地使用权，是我国农村生产力发展过程中的新事物、新课题，对这一问题进行研究与探讨，是理论和实践的共同要求。

    一、集体土地使用权流转的重要意义。

    在城市群发展过程中，农村集体土地的用地政策对于促进农村人口向城市转移，加快城市化进程有着极其重要的作用。如何正确统筹城乡一体化发展，就必须重视农村集体土地使用权流转政策，在不减少农村的基本农田、耕地和农用地的情况下，保护农民的根本利益，在农民的家庭联产承包责任制的基础上，提高农民的收入，这对于加快城市群的发展有着重要的作用。农地使用权的流转，是农村生产力发展的客观要求，也是农业和农村经济逐步走向市场化的必然结果。

    二、集体土地使用权的流转存在的现象。
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    近几年，县内西汉高速路建设和引旱济渭两项重大工程的实施，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，关系到民生问题的土地使用权越来越受到人们关注。根据我县实际情况和调查，农村集体土地使用权流转具体表现在：(1)农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动；(2)因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；(3)农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；(4)重大项目建设征用集体土地。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

    三、集体土地使用权“流转”中存在的问题。

    1．认识不统一，政策不完善。

    实践证明，认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题。由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。此外，还有一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，无所作为，听其自然；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全，不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。

    2、存在自发性和强制性。

    我县境内的两项国家大型建设项目，征用了不少土地，国家征地的强制性，表明集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。在农村土地收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。另一方面由于机制不健全，工作不到位，致使部分乡政府和村社集体经济组织对土地流转放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。

    3、合同不科学，流转不规范。

    目前农村土地使用权流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地者有之，另一方面是流转的主体不规范。在一些地方，投资者不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议，与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。

    4．农民的合法权益缺乏有效保障。   

    现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，虽然村委会作为“农民集体”土地的法人代表，但在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。由于一些外来企业不愿与村社及众多农产打交道，乡镇政府急于招商引资，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。同时，农民的经济利益也缺乏可靠保障。

    四、集体土地使用权流转的思考。

    1、创新集体土地使用权的流转制度和法律。在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。

    2、规范农地流转程序。一般要经过四项程序:(1)自愿协商。流转双方在自愿平等的基础上，进行充分协商，特别是由村集体牵头的反租倒包和委托承包等形式的流转，更要有农户本人的签字或协议。(2)签订合同。规定流转地块的座落、面积、价格及支付方式、期限、双方的权利义务以及违约责任、解决争议的方式等。(3)鉴证或公证。流转合同可由公证机关公证，也可由乡镇农经管理部门鉴证。(4)适当的报批管理。

    3、在农村集体土地使用权进入有形市场流转的具体方式上可以借鉴和引用城镇国有土地使用权有偿使用的模式，即实行所有权与使用权分离，构建农村集体土地使用权有偿、有限期、可抵押、可流动的法律制度和政策制度，并规范程序。

    4、保持占补总量平衡。土地资源是有限的，如何利用有限的土地资源是有关国计民生的大事。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，要占用耕地与开发复垦耕地相平衡。而城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

    在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫,农村集体土地使用权规范健康发展、合理流转需要政府出台相关法规，需要重视土地利用总体规划，需要加强监管部门的监督力度，需要解决融入市场经济的各种限制，促进农村经济全面协调发展。

筒车湾国土所  郑菲